CAMERA DEI DEPUTATI - SENATO DELLA REPUBBLICA
COMMISSIONE PARLAMENTARE D'INCHIESTA
SUL CICLO DEI RIFIUTI E SULLE ATTIVITA'
ILLECITE AD ESSO CONNESSE
45.
SEDUTA DI MERCOLEDI' 3 GIUGNO 1998
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO SCALIA
INDICE
Sulla pubblicità dei lavori. *
Esame della relazione relativa alle regioni Liguria e Piemonte. *
Comunicazioni del presidente. *
La seduta comincia alle 13,30.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
PRESIDENTE. Se non vi sono obiezioni, rimane stabilito che la pubblicità della seduta sia assicurata anche attraverso gli impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).
Esame della relazione relativa alle regioni Liguria e Piemonte.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'esame della relazione relativa alle regioni Liguria e Piemonte. Preannuncio che oggi procederemo alla sola illustrazione della relazione da parte del relatore, il collega Lasagna, mentre la discussione su di essa verrà calendarizzata successivamente. Ciò anche per dare il tempo ai colleghi di leggere i documenti - peraltro tutti abbastanza ponderosi - e poter intervenire. Anche in questo caso, come è avvenuto per la relazione sulla Campania, lo stesso relatore si riserva di apportare eventuali successive modifiche a quella che, se volete, è una bozza di documento, secondo quello che dovrebbe essere il nostro metodo di lavoro, seguito anche per l'esame dei documenti predisposti dai colleghi Gerardini e Lubrano.
Do ora la parola al senatore Lasagna perché illustri la relazione.
ROBERTO LASAGNA. Vorrei innanzitutto ringraziare i consulenti della Commissione ed in in particolare il dottor Cottone, per aver concorso in maniera decisiva alla predisposizione del documento.
Darò lettura di una sintesi del documento che ho predisposto che aiuterà certamente i colleghi nel seguire quanto contenuto nel documento stesso, che è molto ampio. La sintesi che farò, quindi, sarà utile come introduzione.
La Commissione ha dedicato la sua prima missione esterna (15 e 16 luglio 1997) alla regione Liguria in considerazione sia delle articolate segnalazioni pervenute da istituzioni locali e da associazioni ambientalistiche sulla presenza di infiltrazioni della criminalità organizzata nelle attività connesse al ciclo dei rifiuti, sia degli allarmi per i gravi dissesti ambientali causati da illeciti ed abusi nelle attività di smaltimento e traffico dei rifiuti sul territorio regionale.
Nel corso dell'inchiesta ho avuto anche conoscenza di un importante filone di indagine - partito dalla procura della Repubblica di Asti e successivamente trasferito nella competenza della magistratura di La Spezia - riguardante smaltimenti e traffici che hanno visto implicati amministratori locali, soggetti appartenenti alla pubblica amministrazione ed imprenditori.
Le connessioni tra le due indagini ed i collegamenti esistenti in taluni settori tra le due regioni interessate, hanno determinato la Commissione ad avviare anche un'indagine sulla regione Piemonte ed a riferirne, in unico contesto al Parlamento. Ciò anche se le due realtà esaminate presentano differenziazioni ed elementi di specificità sia sotto il profilo territoriale, sia sotto quello politico-amministrativo, sia, infine, per quanto riguarda tipologia, caratteristiche e modalità operative di conduzione e gestione degli impianti.
La relazione, pertanto, si articola in due parti che, - oltre i punti in comune concernenti, soprattutto, i profili processuali e di investigazione giudiziaria - hanno una loro autonomia.
Per quanto riguarda la regione Liguria, la relazione riferisce sull'esito della missione a Genova e La Spezia e delle audizioni tenutesi in sede. Sono stati uditi in più riprese, tutti i soggetti delle realtà interessate aventi responsabilità amministrative, gestionali, di controllo, di carattere giudiziario ed investigativo e di coordinamento. Sono stati anche sentiti i rappresentanti locali delle associazioni ambientalistiche quali portatori di proprie istanze e quali rappresentanti di interessi di cittadini e di utenti. Sono state acquisiti gli atti amministrativi di programma e di gestione più significativi. Compatibilmente con i problemi connessi al segreto istruttorio, la magistratura ha fornito atti processuali relativi a procedimenti aventi ad oggetto la materia dei rifiuti.
Dopo avere dato conto dei contenuti di maggiore rilievo emersi dalle audizioni, la relazione si sofferma sulla normativa regionale in tema di rifiuti esaminando, in particolare, il "Programma di emergenza per l'adeguamento del sistema smaltimento ex legge 475 del 1988" approvato con delibera del consiglio regionale n. 124 del 1992; il "Piano regionale di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti" (del C.R. n. 145 del 1992) con relativa "Variante" (del n. 21 del 1995) ed il "Piano regionale della raccolta differenziata dei rifiuti" (del C.R. n. 98 del 1996).
Sulla base dei dati e degli elementi tratti dai citati atti di programma (le previsioni del piano regionale n. 145 del 1992, sono fatte con proiezioni a dieci anni, ma ancora non sono state rivisitate per adeguarle al decreto Ronchi) sono stati riportati gli impianti esistenti e previsti, suddivisi per provincia e per ambiti ottimali, dei rifiuti solidi urbani, rifiuti speciali ospedalieri, rifiuti speciali inerti, rifiuti speciali e speciali tossici e nocivi.
Sono state anche riportate le conclusioni cui è giunta la Commissione speciale d'inchiesta istituita nel luglio 1992 per fare chiarezza sulle reali condizioni di operatività degli impianti e per accertare la correttezza delle procedure adottate per l'autorizzazione degli impianti, conclusioni che nella relazione vengono giudicate assai deludenti perché quegli accertamenti si sono limitati a rendere un referto meramente ricognitivo senza fornire elementi utili per una più puntuale denuncia delle situazioni a rischio. Peraltro, da quel referto sembra evincersi come nella coscienza delle amministrazioni regionali il frequente richiamo all'autorizzazione ex articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982 stia quasi ad attestare la regolarità di situazioni di emergenza da tollerare più che da rimuovere (ben 18 delle 24 discariche sono regolamentate da ordinanze contigibili ed urgenti, più volte reiterate senza alcuna indicazione per la normalizzazione a regime).
I rifiuti ospedalieri vengono smaltiti in gran parte fuori della regione a causa della mancanza di impianti a disposizione delle strutture sanitarie. Così per i rifiuti industriali tossici nocivi, che non trovano alcun sito regolare ed adeguato nella regione. Gran parte di questi rifiuti vengono smaltiti fuori territorio con notevoli aggravi di costi che favoriscono gli smaltimenti illegali e l'inserimento della criminalità comune ed organizzata nei traffici.
La Liguria, infatti, è crocevia di traffici illeciti. Vengono ricordati i casi dei bidoni dei rifiuti della Jolly Rosso che ancora stazionano nel porto di La Spezia e gli interramenti dei rifiuti presso le aziende che li hanno prodotti (Acna, Stoppani, Icroma). Ed ancora i casi della cava abusiva di Pattarello di Borghetto Santo Spirito, dell'inceneritore di Tovo San Giacomo, le discariche abusive di Andora e Magliolo sulle quali sta indagando la magistratura.
A proposito dell'Acna di Cengio va detto che la Commissione si impegna ad approfondire la questione anche per via delle numerose denunce giunte in merito agli illeciti smaltimenti dei rifiuti provenienti da quella azienda e in attesa del necessario piano di bonifica per l'area interessata.
Sulle discariche abusive il piano di bonifica del novembre 1988 ha elencato ben 96 casi di impianti da bonificare. Dalla rilevazione regionale esistono 200 discariche per 19 delle quali è stata richiesta la bonifica e la messa in sicurezza.
Al primo settembre 1992 giacciono in istruttoria 582 pratiche per le autorizzazioni regionali per varie attività, ivi comprese quelle di trasporto.
Il quadro complessivo che scaturisce dagli elementi tratti dai piani regionali anzidetti e dalla realtà quale effettivamente la Commissione ha avuto modo di riscontrare, pur con i limiti di una indagine che, ovviamente, non ha potuto riguardare tutte le situazioni esistenti, è quello dell'accentuata divaricazione tra le previsioni di programma e le effettive realizzazioni. Considerato che il piano regionale è del 1992 occorre chiedersi se le scelte programmatiche siano state ben calibrate, ovvero se siano solo da registrare carenze nella fase attuativa. In effetti, l'attività della regione non ha mancato di completezza nell'azione meramente ricognitiva delle necessità e dei bisogni. Tuttavia, non appare aver dato sufficiente impulso alla successiva fase operativa, dove invece sembra avere prevalso una sorta di immobilismo davanti alle situazioni che, pur se irregolari, in qualche modo rispondono ad immediati bisogni. Così, non solo per il mantenimento delle numerose discariche obsolete ed autorizzate in via di emergenza, ma anche per la stessa attività di programmazione ex novo, che appare impegnata più a giustificare provvedimenti tampone che a ricercare nuove soluzioni di insediamenti e di tipologia di impianti. In tale attività occorre anche prendere atto che manca nella regione, nonostante il diffondersi di una certa cultura ambientale, una coscienza civica adeguata a vincere le resistenze localistiche dei residenti che per un verso rivendicano la realizzazione di nuovi impianti, per altro verso contrastano ogni ipotesi di localizzazione nel proprio territorio.
Debole e poco incisiva appare l'attività di controllo della regione e degli altri enti preposti.
Dopo essersi soffermata su alcuni casi specifici esaminati con particolare riferimento alla complessa situazione amministrativa e giudiziaria della discarica di Pitelli, sita in La Spezia, la relazione dà atto dell'azione e delle analisi svolte dalle associazioni ambientaliste le quali, con un documentato ed articolato rapporto denominato "Rifiuti connection Liguria" hanno ricostruito le attività imprenditoriali legate alla criminalità comune ed organizzata operanti nella regione, ripercorrendo tutte le grandi inchieste dalle quali sono emersi i traffici di rifiuti mediante esportazioni illegali verso paesi del terzo mondo e dell'est europeo posti in essere con il concorso di una rete di società di brokeraggio internazionale. Nella sostanza, la vocazione marittima del territorio ligure è valsa a trasformare la regione in una sorta di terminale per i traffici sia internazionali sia provenienti dal nord Italia (i casi delle cosiddette "navi a perdere" o "navi dei veleni" sono ancora irrisolti o, comunque, non hanno trovato sufficienti risposte sul piano giudiziario).
Il referto si sofferma poi ad analizzare i profili più propriamente giudiziari con particolare riferimento alle infiltrazioni della criminalità organizzata in Liguria. Viene ricordato come nella regione alcuni soggiorni obbligati disposti in passato abbiano, di fatto, esportato la criminalità organizzata anche nel territorio ospitante. La regione è stata in particolare colpita da infiltrazioni della 'ndrangheta calabrese e numerosi soggetti sono attualmente indagati dalle varie procure liguri. L'interesse per il settore rifiuti fa registrare presenze sempre più attive che si manifestano soprattutto nello smaltimento e nei trasporti.
Per ciò che concerne gli appalti per le attività connesse al ciclo dei rifiuti, tutti gli amministratori auditi e la stessa magistratura hanno denunciato la debolezza della normativa attuale che non consente di escludere soggetti non trasparenti ma dotati di tutti i requisiti formali per partecipare alle gare. In ogni caso l'attività di controllo degli amministratori locali è apparsa assai debole. In taluni casi sindaci, assessori e funzionari comunali sono stati inquisiti per attività illecite connesse con autorizzazioni e concessioni non dovute (vedasi ad esempio i casi di Borghetto Santo Spirito, Tovo San Giacomo, La Spezia). Nel caso della discarica di Pitelli di La Spazia, sono stati anche inquisiti soggetti militari e civili appartenenti alla Marina militare con incarichi connessi alla conduzione del locale arsenale militare. A proposito del relativo procedimento penale, è giunta notizia, quando già era stata preannunciata la presentazione della relazione sulla Liguria, che in questi giorni è stata depositata la perizia tecnica disposta dalla magistratura nell'ambito dell'incidente probatorio promosso per l'acquisizione di elementi diretti a snellire, nella eventuale successiva fase dibattimentale, l'andamento del complesso processo. Si tratta di un elaborato molto articolato che dopo dettagliati esami sullo stato dei luoghi, passa ad analizzare la qualità dei rifiuti esistenti nella discarica, fornendo elementi conclusivi che potrebbero portare ad ipotesi di disastro ambientale. Sul punto, in ogni caso, la Commissione è impegnata a seguire puntualmente gli sviluppi della questione ed a promuovere le iniziative di competenza.
La relazione conclude con un cenno all'attività delle forze dell'ordine ed alle inchieste attualmente in corso. Pur riconoscendo l'impegno sia della magistratura sia delle forze dell'ordine, si fa cenno al fatto che nella regione ancora non appare essere stata approntata un'adeguata attività di intelligence che consenta di procedere in modo meno casuale e più incisivo. In ogni caso, vi è un'eccessiva frantumazione delle competenze delle varie forze investigative che, in qualche modo, dovrebbero trovare formule organizzative che consentano maggiori specializzazioni e coordinamenti. In tale senso, nella relazione si dà atto della preziosa opera investigativa svolta dal Corpo forestale dello Stato che, al momento attuale, appare essere l'organo che possiede una più elevata cultura ambientalista per la comprensione e la lotta di tali tipi di reati.
Sulla regione Piemonte, la relazione si riallaccia all'attività compiuta dalla Commissione monocamerale sul ciclo dei rifiuti operante nella scorsa legislatura. Nella sua parte iniziale dà conto delle missioni svoltesi in Piemonte (20 e 21 novembre 1997), nonché dei sopralluoghi presso gli impianti Thermoselect di Verbania, di compostaggio di Novara, dell'ENEA di Saluggia, deposito ex Saclà di Asti, La.Fu.Met di Villastellona e presso l'area ex Interchim di Ciriè. Ricorda, quindi, le audizioni dei soggetti incontrati in loco e delle personalità ascoltate nella sede della Commissione. Le audizioni hanno riguardato tutte le realtà periferiche locali, dai prefetti, alla magistratura, e le forze dell'ordine, gli amministratori regionali e locali, le rappresentanze degli imprenditori, degli utenti, delle associazioni ambientalistiche.
Il referto passa, poi, ad esaminare in dettaglio le normative regionali con il relativo stato di attuazione. In particolare, si sofferma ad illustrare il piano di bonifica dei terreni contaminati (risalente al 26 novembre 1991 ed in fase di aggiornamento) e le relative linee guida di intervento (8 marzo 1995); la legge regionale n. 59 del 1995 recante "Norme per la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti"; il piano regionale di gestione dei rifiuti approvato con deliberazione del consiglio regionale del 29 luglio 1997 (piano che costituisce aggiornamento di quello del 1988 e che recepisce i criteri dettati dal decreto Ronchi n. 22 del 1997).
Da tale ultimo documento, integrato dagli elementi direttamente acquisiti dalla Commissione nel corso dell'inchiesta, è stata tratta la mappa degli impianti esistenti in Piemonte. Si tratta di una elencazione molto puntuale che tocca tutti i tipi di impianti e tutto il territorio regionale. In particolare, sono state riportate le discariche RSU, gli impianti per la raccolta differenziata, la ripartizione degli ambiti territoriali e di bacino esistenti in Piemonte con riferimento sia al territorio provinciale sia ad ambiti diversi (agli 8 ambiti territoriali ottimali corrispondono 18 aree di bacino).
La relazione riporta, poi, gli impianti autorizzati all'incenerimento ed illustra lo stato dello smaltimento per incenerimento dei rifiuti ospedalieri. Ed ancora, lo smaltimento dei rifiuti contenenti amianto; le discariche abusive; i rifiuti speciali pericolosi e no pericolosi; i rifiuti inerti; la gestione dei veicoli a motore fuori uso con i problemi della demolizione e della rottamazione.
Passa, quindi, ad illustrare alcune tematiche specifiche che hanno formato oggetto di particolare attenzione da parte della Commissione. Tali i casi dell'impianto Thermoselect di Verbania, dove è in atto la sperimentazione di una tecnologia in base alla quale i rifiuti solidi urbani ed assimilabili vengono lavorati in un reattore per divenire, attraverso particolari processi, inerti per lo smaltimento e per la produzione di energia elettrica. A prescindere dalla durata della sperimentazione, che doveva durare un anno (fino al febbraio 1994) e che, invece, è tuttora perdurante e dai contenuti tecnici della sperimentazione (contenuti non potuti chiarire per la mancanza di sufficienti elementi di giudizio e per la carenza di un'azione di controllo da parte della regione), la Commissione osserva che la tecnologia non appare in sintonia con quanto previsto dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 22 del 1997 che prevede una gestione dei rifiuti incentrata sulla raccolta differenziata ed il riciclaggio, processi da preferire ad ogni altra forma di recupero. Peraltro, la Commissione medesima esprime perplessità sul fatto che tecnologie di altri paesi europei (nella fattispecie la Germania) trovino accoglienza nel territorio italiano, a dimostrazione del fatto che quivi vige una normativa di protezione ambientale meno rigida che in altre nazioni. In ogni caso, sull'impianto incombe anche una delicata questione in ordine all'autorizzazione contestata dal ministro dell'ambiente ed oggetto di indagine da parte della procura della Repubblica presso il tribunale di Roma.
Gli altri casi specifici sui quali la relazione si sofferma riguardano:
- l'impianto di compostaggio di Novara, costituente in un digestore dichiarato non collaudabile, ultimato da oltre cinque anni e mai funzionante, ed oggetto anch'esso di accertamenti da parte della magistratura per presunti illeciti nel contratto di appalto;
- il centro EUREX dell'ENEA di Saluggia (Vicenza) visitato per avere conoscenze più puntuali sui processi in atto per la gestione dei rifiuti radioattivi prodotti in Italia fino al 1986;
- l'impianto La.Fu.Met di Villastellone (Torino) dove sono state esaminate le procedure messe in atto per il recupero dei fusti utilizzati per il trasporto dei rifiuti pericolosi;
- lo stabilimento INTERCHIM di Ciriè che sorge nell'area ex IPCA, area fortemente compromessa dal punto di vista ambientale (l'attività che vi si svolgeva era attinente al trattamento dei rifiuti teso alla produzione di coloranti) ed oggetto di un'opera di bonifica ancora non completata nonostante la presenza di residui tossici ancora da rimuovere che costituiscono grave rischio per la salute pubblica;
- le discariche di Chieri in ordine alle quali è in corso un complesso contenzioso tra la società concessionaria (INSERT Spa) ed il consorzio chierese (comprendente 21 comuni), contenzioso avente ad oggetto rapporti convenzionali che sembrano affidare al privato gestore decisioni e scelte di competenza e di responsabilità delle amministrazioni locali.
Dopo la parte espositiva e ricognitiva della mappa degli impianti e dei problemi esistenti nella regione Piemonte, la relazione passa ad esaminare la congruità dell'azione dei pubblici poteri e le situazioni di crisi. La valutazione sull'attività regionale che scaturisce dall'esame della normativa, dei programmi e delle realizzazioni porta la Commissione ad esprimere un giudizio complessivamente positivo sull'azione programmatoria e sulla cultura ambientale dell'amministrazione regionale. Trova, pertanto, conferma quanto rilevato già nel 1994 dal Ministero dell'ambiente (rapporto Italia) che attestava che il Piemonte all'epoca deteneva il primato per lo smaltimento dei rifiuti tossico nocivi, con quote del 93 per cento sul totale della produzione.
Tuttavia, le positive valutazioni debbono essere poste a raffronto con problemi e realtà esistenti che vedono ancora anche il territorio di questa regione fortemente compromesso dal punto di vista ambientale a causa della lentezza dei lavori di bonifica. Peraltro, la stessa inchiesta della Commissione ha posto in evidenza numerose fattispecie caratterizzate da gravi irregolarità (alcune oggetto di indagini di carattere penale) che hanno prodotto danni irreversibili al territorio.
Tali situazioni di crisi sono generate per un lato da alcuni ritardi e mancanza di incisività nell'azione di controllo; per altro lato, da alcune obiettive difficoltà di programmare che incontra l'amministrazione regionale per le resistenze poste dai residenti alla localizzazione di nuovi impianti di smaltimento; per altro lato ancora, da un'imprenditoria di settore che, pur se orientata alla realizzazione di strutture che consentono a ciascuna industria l'autosufficienza, tuttavia appare ancora troppo preoccupata di contenere i costi di produzione a scapito della regolarità nell'azione di smaltimento e della tutela ambientale.
Per quanto concerne il profilo giudiziario, la relazione menziona l'indagine condotta dalla procura della Repubblica di Novara (gruppo Acqua dei Pisante, già indagato dalle procure di Milano, Monza, Catania e Savona), un caso che offre uno spaccato delle reali possibilità operative della magistratura in ordine ai reati ambientali, che tuttora non trovano, nella vigente legislazione, sufficienti spazi per un'efficace azione di contrasto. L'indagine, che vede implicati amministratori, politici locali ed imprenditori per illeciti commessi nell'attività di raccolta, trasporto, compostaggio, incenerimento e depurazione delle acque, corre il rischio di finire nel nulla per problemi di prescrizione. In effetti, la complessità degli accertamenti confligge in modo che occorrerà rivedere sul piano normativo con le regole in tema di prescrizione dell'azione del pubblico ministero.
Sul piano della criminalità organizzata, nonostante la convinzione espressa sia dalla magistratura che dalle forze dell'ordine, sulla presenza di collegamenti tra criminalità comune ed organizzata nel settore dei rifiuti, tuttavia, a parte la scoperta di presenze di stampo mafioso nella discarica abusiva di Montanaro, mancano riscontri certi di infiltrazioni di criminalità organizzata nel settore che interessa. Notizie di tali presenze li si trovano nelle audizioni delle magistrature torinesi e palermitane dove è stato denunciato un fitto intreccio di interessi tra imprese sospettate di traffici illeciti e di riciclaggio. Lo stato delle indagini non consente ulteriori precisazioni.
L'occasione delle parallele inchieste sulla Liguria e sul Piemonte ha costituito motivo per la Commissione di approfondire i problemi connessi alle difficoltà di inquadrare le fattispecie di ipotesi di disastro ambientale all'interno dell'impianto dell'articolo 434 del codice penale. Sul punto sono state svolte riflessioni di carattere generale che hanno formato oggetto di specifico referto della Commissione cui la relazione fa puntuale riferimento anche per quanto concerne l'attività di coordinamento da parte degli organi investigativi e sull'utilizzo del Corpo forestale dello Stato.
Concluderei qui l'illustrazione della relazione, considerata anche l'esiguità del tempo a disposizione prospettatami prima dal presidente. Vorrei solo aggiungere un riferimento ad alcuni altri punti che indicherò rapidamente. Mi riferisco al discorso sul Ministero dell'ambiente. Considero infatti che una delle aree che vanno almeno discusse è costituita appunto dalla struttura passata di questo dicastero e dalla pressione o non pressione che esso ha fatto per risolvere i problemi legati alla raccolta e distruzione dei rifiuti, non solo urbani. Credo che su questo punto si debba aprire un dibattito.
Un altro punto riguarda la discarica di Pitelli, di cui chiederò la bonifica, considerate anche le origini del sito stesso. Ipotizziamo infatti che nei primi dieci anni dalla nascita questo sito sia stato utilizzato dalla Marina militare. Di qui l'utilità se non l'imperativo di andare a vedere cosa avvenne allora.
Vi sarebbero altre considerazioni da svolgere, ma mi limito a richiamare l'attenzione sui due punti che ho indicato, che considero fondamentali: presenza del Ministero dell'ambiente sull'intera tematica legata alla gestione dei rifiuti sul territorio nazionale e bonifica del sito di Pitelli.
PRESIDENTE. Ringrazio il senatore Lasagna per la relazione, che avremo modo di discutere e di approfondire nelle prossime settimane. Approfitto dell'occasione anche per salutare e dare il benvenuto al deputato Renzo Penna che entra a far parte della Commissione. Desidero inoltre precisare che l'esiguità del tempo a disposizione cui faceva riferimento il senatore Lasagna è connessa alle votazioni previste nell'Assemblea di Montecitorio.
PRESIDENTE. Avverto che venerdì prossimo, 5 giugno 1998, alle 9,30, saranno presentati i risultati di una indagine avviata nel novembre scorso, con i comuni italiani per quanto riguarda il ciclo dei rifiuti, la produzione, la raccolta e lo smaltimento.
La seduta termina alle 14,15.