DIFESA (4ª)

MERCOLEDÌ 10 GIUGNO 2015
133ª Seduta

Presidenza del Presidente
LATORRE
Interviene, ai sensi dell'articolo 47 del Regolamento, il capo di Stato maggiore della Difesa, generale Claudio Graziano, accompagnato dal generale di brigata Carmine Masiello, capo dell’ufficio generale.


La seduta inizia alle ore 15,05.


SULLA PUBBLICITÀ DEI LAVORI

Il presidente LATORRE comunica che, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, è stata richiesta l'attivazione dell'impianto audiovisivo e che la Presidenza del Senato ha fatto preventivamente conoscere il proprio assenso.
Poiché non vi sono osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.


PROCEDURE INFORMATIVE

Audizione del Capo di Stato maggiore della Difesa, generale Claudio Graziano, in relazione all'affare assegnato sulle linee programmatiche dei vertici delle Forze armate (n. 33)

Il presidente LATORRE rivolge un saluto al generale Graziano, che viene audito dalla Commissione per la prima volta in veste di Capo di Stato maggiore della Difesa, ringraziandolo per la disponibilità e formulandogli gli auguri di buon lavoro. Nota, in proposito, che l’audizione si svolge a qualche mese dall’assunzione dell’incarico anche per la necessità di coordinarne i tempi con altri adempimenti parlamentari.

Il generale GRAZIANO, nel ringraziare il presidente Latorre e i componenti della Commissione per l’attenzione, illustra le linee programmatiche inerenti al suo mandato, e in particolare le misure di prossima adozione per implementare gli indirizzi espressi dal Ministro della difesa nel Libro bianco: un documento di cui nel mondo militare si sentiva forte necessità, in quanto mancava alle Forze armate un riferimento organico in grado di mettere coerentemente insieme le moltissime variabili del sistema difesa e sicurezza nazionale e delle sue implicazioni nazionali e internazionali.
Il conseguimento degli obiettivi organizzativi indicati dal Libro bianco consentirà infatti di portare finalmente a compimento -attraverso i provvedimenti discendenti già allo studio- quel processo riformatore e modernizzatore avviato con la legge n. 25 del 1997 e poi completato con la fondamentale legge del professionale del 2000. Progetto, quest'ultimo, con cui si cercò di dare risposta ai mutamenti straordinari del momento, contrassegnati dall'urgente esigenza di disporre di Forze armate professionali, idonee a condurre sempre più numerose operazioni in supporto alla pace e alla sicurezza internazionale, fuori dal territorio nazionale. Da qui, 15 anni fa, la creazione di un Comando operativo di vertice interforze quale entità operativa deputata a proiettare e coordinare contingenti interforze destinati ad operare prevalentemente fuori dal territorio nazionale.
In tale contesto, si diede avvio alla realizzazione di uno strumento militare interforze, volta ad operare in ottica interministeriale e internazionale, che pone il Capo di Stato maggiore della Difesa in una posizione preminente rispetto ai Capi di Stato maggiore delle Forze armate, affidandogli la responsabilità completa delle operazioni e lasciando alle singole Forze armate il ruolo dell'approntamento, fatta salva la possibilità di delegare alle singole Forze armate la condotta di talune operazioni.
Purtuttavia, in questo lasso di tempo, fino alla più recente legge n. 244 del 2012, il mancato completamento di un idoneo quadro normativo generale e dedicato al personale, nonché il succedersi di contrazioni di bilancio che non hanno consentito di garantire un quadro finanziano di riferimento stabile, non hanno permesso sinora di portare a compimento tutti gli sforzi di razionalizzazione e semplificazione della struttura.
Non solo, nel frattempo, la rapida e per molti versi imprevedibile evoluzione del contesto globale ha mutato i fondamenti strategici, ma i rischi e le minacce sono purtroppo aumentati sensibilmente, mentre la sfavorevole congiuntura economica ha comportato, in particolare a livello nazionale, una continua riduzione delle risorse finanziarie per la Difesa, nonché la necessità (evidenziata proprio dal Libro bianco) di compiere un deciso passo in avanti rispetto a quanto fatto finora per realizzare uno strumento militare moderno, efficiente, sostenibile e aderente alle scelte strategiche del Paese.
Stante quanto precede, si può sostenere che ai rischi correlati alla sicurezza già esistenti (connessi alla destabilizzazione di entità statuali, allo sviluppo demografico incontrollato, allo sbilanciamento crescente tra mondo ricco e mondo povero, alla minaccia alle risorse energetiche ed alle linee di comunicazione) se ne sono andati aggiungendo altri, alcuni dei quali di dimensioni inattese e imprevedibili, come l'emigrazione di interi popoli per effetto delle guerre e della povertà e, soprattutto, lo sviluppo del terrorismo di matrice islamica ed estremista, che ha sviluppato la capacità di controllare estese aree geografiche e di tendere all'espansione territoriale.
Da considerare, inoltre, il riaffermarsi di una maggiore presenza "strategico-militare" russa, che ha riportato alla luce a livello NATO la necessità di porre in essere credibili misure ed iniziative di deterrenza. La NATO ragiona infatti su tre strategie distinte: deterrenza verso entità statuali, contenimento di quelle non statuali e protezione dei territori nazionali.
In sostanza due archi di crisi: quello del sud, nel quale prevalgono il radicalismo e il terrorismo da cui proviene il fenomeno dell'immigrazione clandestina e quello dell'est, connotato dalla minaccia della sicurezza geografica della NATO e dell'Europa, che si incrociano proprio nell'area mediorientale estendendo i loro effetti verso il nord Africa e le aree mediterranee di più diretto e immediato interesse del Paese.
E’ pertanto evidente il bisogno di focalizzare ed armonizzare il più possibile gli sforzi, per cercare di intervenire -con tempestività ed efficacia- in quelle aree in cui si manifestano i prioritari interessi del Paese. La definizione delle aree di prioritario interesse consente, inoltre, dal punto di vista strategico, di operare quelle scelte di natura capacitiva, organizzativa e ordinativa rese necessarie dall'impossibilità di poter soddisfare tutte le esigenze, in coerenza con i compiti e le missioni assegnati per legge alle Forze armate.
Prioritaria rimane l’attenzione al territorio italiano e alle aree contigue, in quanto l'integrità territoriale e degli spazi nazionali e la difesa contro un attacco diretto al territorio nazionale costituiscono un interesse vitale da salvaguardare. Seguono poi la regione euro-mediterranea e quella euro-atlantica.
Per quanto riguarda il Mediterraneo, appare evidente il progressivo deterioramento del quadro di sicurezza. Solo un più elevato grado di stabilità e di sviluppo democratico nei paesi che si affacciano su tale mare potrà infatti consentire di preservare il Paese, e l'intera Europa, dai rischi che una situazione di instabilità diffusa può determinare.
Limitandosi, nel dettaglio, alla sola Libia, paese geograficamente vicino e da sempre strategicamente importante per l'Italia, va rilevato che al perdurante stato di conflittualità tra le fazioni ed al contrasto tra il governo islamista auto insediatosi a Tripoli e quello internazionalmente riconosciuto di Tobruk, si è recentemente affiancato un crescente attivismo di gruppi jihadisti, oltre che continue pressioni migratorie. Inoltre, in alcune importanti aree di quel Paese si è stabilita la grave minaccia costituita dalla presenza dì gruppi terroristici dichiaratamente affiliati all'ISIS, che, recentemente, ha conseguito anche alcuni successi tattici. In tutti i casi, forze del Califfato hanno conseguito i loro scopi, denotando elevata capacità tattica, nonché una chiara definizione degli obiettivi e la volontà di perseguirli, anche attraverso una vincente strategia delle informazioni e delle operazioni psicologiche, e proprio la crescente presenza dell'ISIS in Libia rappresenta il rischio più immanente per la capacità di destabilizzare ulteriormente il paese, per il pericolo di un “effetto domino” tra i paesi vicini (Egitto, Tunisia, Algeria, Tchad e Niger su tutti) e, soprattutto, per la prossimità alle coste italiane ed europee che rende certo più agevole l'espansione degli effetti diretti ed indiretti della minaccia terroristica transnazionale.
Considerando, poi, la dimensione euroatlantica, va rilevato che la regione mediterranea coincide, in linea di massima, con il cosiddetto “fianco sud” dell'Alleanza atlantica, sull'importanza del quale l’Italia si sta spendendo ormai da tempo e a tutti i livelli, ricercando una maggiore attenzione verso quest'area da parte della NATO, dove peraltro permane molto critica la preoccupazione per la sicurezza del fianco est e per la situazione in Ucraina.
Anche se con diversa priorità, non si può infatti sottovalutare l'importanza del concorso alla sicurezza ed alla stabilità del Medio Oriente, della regione del Golfo, del Corno d'Africa e del Sahel. Fenomeni di natura locale che si manifestano in tali aree si riverberano infatti inevitabilmente anche in zone distanti da quella di origine.
Da ultimo, nel rispetto delle risoluzioni ONU, i rilevanti interessi economici dell'Italia nel mondo, la forte presenza di connazionali all'estero e l'impegno a contribuire alla costruzione di un sistema internazionale più stabile e sicuro rendono forte l'interesse del Paese a sviluppare forme di cooperazione militare anche in altre aree geografiche, soprattutto con le nazioni con cui esistono interessi condivisi.
Emerge quindi un quadro generale dove le interconnessioni tra i vari scenari sono destinate ad amplificare la portata degli avvenimenti ed espandere le minacce alla sicurezza, da cui consegue da un lato l'esigenza di stimolare una crescita nella capacità di risposta degli organismi internazionali (primi fra tutti l'Europa e la NATO) e dall'altro l'esigenza di rendere lo strumento militare assolutamente compatibile e integrabile nel sistema di sicurezza internazionale e nei contingenti multinazionali per la soluzione delle crisi. Inoltre, appare necessario definire anche le aree strategiche nelle quali il Paese è o sarà interessato a svolgere un ruolo di nazione leader, in quanto in tali circostanze, esso dovrà essere in grado di esprimere idonee capacità di comando e controllo, gestione e organizzazione, proiezione e impiego delle forze a livello interforze e di capacità militare di natura terrestre, aerea e navale di supporto.
In tale contesto, l'attuale struttura della "riserva", attualmente limitata a quella chiamata "selezionata" e destinata a fornire solo talune particolari specializzazioni, difficilmente realizzabili in ambito militare non appare pienamente adeguata. Si tratterà pertanto di studiare criteri innovativi per l’eventuale costituzione di una capacità duale, idonea a soddisfare esigenze diverse di intervento a favore della popolazione e sicurezza in senso lato.
Allo scopo di salvaguardare nel presente e garantire per il futuro la disponibilità dì uno strumento militare bilanciato lo Stato maggiore della Difesa intende sviluppare la propria azione di lungo due linee principali. La prima relativa all'operatività dell'attuale strumento militare. La seconda, invece, concernente tutti gli interventi e le iniziative da intraprendere per razionalizzare e modernizzare le Forze armate, incrementandone il livello di efficienza complessiva, a partire dall'operatività dello strumento, oggi fortemente carente nel settore dell'addestramento, del mantenimento di mezzi e sistemi e delle scorte. In sostanza, sono in atto approfondimenti e studi per dare attuazione, alle linee guida indicate dai Libro bianco; e sarà emanato, a breve, il concetto strategico del Capo di Stato maggiore della Difesa, nel quale saranno indicati, coerentemente con gli indirizzi forniti dall'autorità politica, i criteri di pianificazione e gli obiettivi strategico-militari da conseguire allo scopo di salvaguardare l'operatività delle Forze armate e attuare la revisione dello strumento militare. Inoltre, sarà sviluppato anche un piano pluriennale degli investimenti per i necessari ammodernamenti (in linea con le priorità stabilite dal Libro bianco): ciò al fine di consentire la realizzazione di uno strumento militare bilanciato dal punto di vista qualitativo, quantitativo e capacitivo.
L’oratore prosegue la propria esposizione osservando che, a partire dall'attuale livello di impiego operativo, le Forze armate impiegano, ad oggi, più di 11.000 uomini e donne in attività operative a carattere continuativo. Il picco massimo di impegno in operazioni fuori dal territorio nazionale si è avuto nel 2005, con 10.661 uomini e donne in uniforme in 31 missioni.
Rispetto al totale di personale impiegato, ad oggi circa 7400 militari sono impiegati sul territorio nazionale nell'operazione "Strade sicure" (nell'ambito della quale opera l'aliquota di personale che contribuisce alla sicurezza di EXPO) e, più recentemente, nell'area del Mediterraneo centrale, dove opera un dispositivo aero-navale nell'ambito dell'operazione "Mare Sicuro". I rimanenti sono schierati nei vari teatri operativi all'estero, nei quali l'Italia fornisce un contributo fondamentale a molteplici operazioni in ambito sotto l’egida delle Nazioni Unite, della NATO e dell’Unione europea.
Nel dettaglio, in Libano, nell'ambito dell'operazione UNIFIL, operano circa 1150 militari, mentre in Afghanistan l'impegno nazionale nell'operazione NATO resolute support (oggi pari a circa 700 unità), proseguirà anche nei prossimi mesi. L'Italia continua poi a rivestire un ruolo centrale nella stabilizzazione dei Balcani, mantenendo un contingente nazionale di circa 600 unità in Kosovo, nell'ambito della missione NATO KFOR. Sempre in ambito NATO, opera un dispositivo aereo di base a Siauliai (Lituania) che conduce attività di air policing all'integrità dello spazio aereo dell’Alleanza assicurando la difesa aerea dei cieli dei paesi membri dell'Alleanza che non possono provvedere a questo compito con forze proprie.
Con l'Unione europea, l'Italia opera quindi in Bosnia, nell'ambito dell'operazione ALTHEA e ancora in Kosovo (EULEX), mantenendo inoltre una significativa presenza nel Sahel, nel Corno d'Africa e nell'Oceano indiano, operando tra l'altro nelle missioni dell'Unione europea Atalanta (una fregata con approssimativamente 220 unità), EUTM Somalia ed EUTM Mali.
A testimoniare la credibilità conseguita dal sistema militare italiano, va inoltre segnalato che, ad oggi, le missioni EUTM Somalia, UNIFIL in Libano e KFOR in Kosovo sono guidate da generali italiani.
Nell'ambito della coalizione militare internazionale anti-ISIS, il dispositivo nazionale vede quindi lo schieramento di una componente aerea in Kuwait, costituita da un velivolo rifornitore, aerei a pilotaggio remoto e velivoli per la sorveglianza e la ricognizione (con i relativi supporti logistici), oltre ai progressivo completamento sul territorio iracheno dei contingente di addestratori, che già da tempo ha avviato i corsi di istruzione a favore delle forze locali tra Erbil e Baghdad. Più in particolare, l'addestramento prevede in molti casi lo sviluppo della funzione advice and assist, che rappresenta la parte più innovativa del processo di formazione di forze locali efficienti attraverso l'assistenza e il supporto addestrativo, presso la stessa unità, nella zona di operazioni. Il contingente nazionale attualmente vede presenti, in area di operazione, una forza totale di circa 500 militari. Sempre in questo teatro operativo, è altresì in atto la predisposizione per l'avvio di attività di training advise and assist a favore delle forze di polizia irachene da parte dell'Arma dei carabinieri.
L’attività italiana, inoltre, si estrinseca in molti altri impegni, come la partecipazione, con osservatori militari nazionali, a molteplici missioni ONU e UE e multinazionali di monitoraggio e l'importante contributo garantito negli ultimi due anni da circa 160 carabinieri nella formazione delle forze di sicurezza palestinesi, somale e gibutine.
Rimanendo nell'alveo degli impegni attuali delle Forze armate, si sofferma sulle predisposizioni poste in essere in relazione alla situazione in Libia e, in quanto direttamente collegata, all'emergenza migranti nel Mediterraneo, rilevando che l’Italia, come noto, ha avviato, lo scorso 12 marzo, l'operazione "Mare Sicuro" attraverso il potenziamento del dispositivo aeronavale di sorveglianza e sicurezza marittima nelle acque internazionali prospicienti le coste libiche. Successivamente, lo scorso 18 maggio, a Bruxelles il Consiglio congiunto Esteri-Difesa dell'Unione europea l'Unione europea ha posto le basi per l'avvio di una operazione aeronavale denominata "EUNAVFOR Med", volta a contrastare le organizzazioni dedite al traffico di esseri umani in Mediterraneo centrale. La pianificazione della missione è in atto presso l’Operational Headquarters a Roma, dislocato significativamente nella sede del Comando operativo di vertice interforze, sotto il comando dell'ammiraglio di divisione Enrico Credendino. L'operazione, dovrà poi essere approvata in via attuativa dal Consiglio europeo. In particolare, nelle more dell'avvio di EUNAVFOR Med, alcune nazioni hanno già inviato unità navali (una nave britannica, due tedesche ed una irlandese) nel Mediterraneo per svolgere per il momento attività dì ricerca e soccorso.
Con riferimento alla razionalizzazione e ala modernizzazione delle Forze armate, fornisce quindi alcune indicazioni sulle principali linee di sviluppo volte a conseguire gli obiettivi indicati dal Libro bianco, partendo dagli strumenti normativi già esistenti e con l'obiettivo di non creare soluzioni di continuità negli attuali livelli di operatività espressi dalie Forze armate, saranno infatti introdotti in tempi brevi i provvedimenti più urgenti, in un quadro di coerenza con il più generale progetto di revisione. Nei termini e tempi indicati nel Libro bianco sarà poi portata all'attenzione del Ministro della difesa la proposta di una nuova struttura organizzativa dello strumento militare e di revisione strategica della difesa, inclusiva delle risorse e delle misure normative necessarie alla loro implementazione.
Nel dettaglio, uno degli elementi di riferimento da cui partire per avviare l'intero processo di trasformazione è certamente rappresentato dal livello quantitativo dello strumento (per il quale -come noto- è stato confermato nel Libro bianco l'obiettivo stabilito dalla legge 244 del 2012, ossia 150.000 militari e 20.000 civili entro il 2024). È evidente tuttavia che il livello quantitativo, da solo, non appare significativo se ad esso non vengono poi associati un armonico complesso di forze, in grado di esprimere un insieme bilanciato di capacità operative, un modello organizzativo funzionale e che renda i processi decisionali ed esecutivi più efficaci ed efficienti e dei meccanismi che garantiscano l'efficienza e supportino le motivazioni del personale e il suo impiego più efficace.
Sul piano delle capacità operative, il Libro bianco, attraverso la chiara indicazione delle aree di interesse nazionale e delle priorità di intervento, ha poi permesso il superamento dei limiti connaturati alla pianificazione cosiddetta a "tetto prefissato", basata su determinate ipotesi finanziarie, limiti che hanno reso di difficile implementazione successivi tentativi di operare con tale modalità, ivi compreso il modello discendente dalla legge delega n. 244 del 2012. Le priorità indicate dall'autorità politica consentono, ora, di poter individuare quali capacità operative preservare e mantenere nel presente e quali sviluppare nel medio e lungo termine, selezionando quelle strategicamente necessarie rispetto a quelle auspicabili e orientando efficacemente le limitate risorse disponibili, oggi peraltro insufficienti a garantire l'operatività dell'intero strumento.
Pertanto, nel breve termine, in funzione delle missioni in atto e dei compiti che possono essere affidati alle Forze armate, saranno individuate delle selezionate capacità operative, provvedendo al loro mantenimento in condizione di impiego ed all'indispensabile ammodernamento e rivolgendo particolare attenzione alla protezione ed alla salvaguardia del personale impiegato. Parallelamente, sarà avviato un processo di sviluppo capacitivo (per il quale sarà importante individuare le necessarie risorse finanziarie), che abbia come obiettivo principale il citato bilanciamento delle diverse componenti dello strumento militare, mettendo in sistema e traendo il massimo beneficio dagli importanti programmi di rinnovamento avviati nel recente passato sia con le risorse del bilancio della Difesa sia con quelle rese disponibili dal Parlamento attraverso provvedimenti ad hoc (tra le quali spicca, in ordine di tempo, quello per l'ammodernamento della flotta). In materia di leggi speciali di finanziamento è poi auspicabile per il futuro, il superamento del concetto single service per abbracciare, proprio nello spirito della riforma in atto, un approccio interforze ed integrato nella formulazione di auspicabili nuove iniziative parlamentari.
Tra le capacità da sostenere nel presente e sviluppare ed accrescere nel medio termine, particolare importanza rivestono quelle riferite ai settori del C4-ISTAR e della Cyber-Defence, cui si affiancano altre che da tempo costituiscono eccellenze del sistema Paese: la cooperazione civile-militare, la difesa da attacchi nucleari, chimici e batteriologici, i sistemi C-IED e le operazioni psicologiche. Inoltre, si proseguirà con le iniziative già intraprese a livello NATO ed europeo (Smart Defense, Pooling & Sharing) per assicurare il conseguimento di altre capacità operative, mettendo a fattor comune risorse ed assetti.
Quanto precede sarà esplicitato nella revisione strategica della Difesa -documento previsto dal Libro bianco- e nella Pianificazione di lungo termine, che ne costituisce il completamento programmatico e che, con un orizzonte di 15 anni, descriverà come le capacità operative ritenute necessarie verranno acquisite, ammodernate e sostenute. Le imprescindibili risorse finanziarie dovranno essere assicurate nel tempo, ricercando un quadro di certezza e di stabilità formatasi dalla legge sessennale dell'investimento militare -di cui è auspicabile l’approvazione - cui si affiancheranno le risorse che il Governo e lo stesso Parlamento, vorranno dedicare al sostegno del Paese ed in particolare dell'industria del settore (e del relativo indotto). L'insieme delle risorse per il rinnovamento e l'operatività dello strumento, dovrebbe tendenzialmente avvicinarsi ai parametri di spesa europei e NATO, anche per tenere fede agli impegni assunti a livello internazionale e procedere più speditamente verso la creazione di un sistema di difesa e di sicurezza che abbini alla salvaguardia dell'interesse nazionale un importante contributo allo sviluppo tecnologico ed alla crescita economica.
Sul piano organizzativo la massima priorità sarà data al processo di integrazione interforze che eliminerà le duplicazioni esistenti. In tal senso, per svolgere un efficace esercizio della funzione "impiego delle forze" e pianificazione è indispensabile consolidare l'attuale struttura di vertice per accentrare sotto un'unica regia la gestione delle operazioni, consentendo al Capo di Stato maggiore della Difesa di esercitare pienamente la sua responsabilità di comando e controllo delle operazioni (ferma restando la responsabilità dei Capi di Stato maggiore delle Forze armate per quanto attiene alla funzione di "generazione e preparazione delle forze").
Da qui l'esigenza di potenziare l'attuale Comando operativo di vertice interforze, al cui capo vi sarà un vice comandante per le operazioni (VCOM-OPS), da cui dipenderanno, per l'impiego in operazioni, i Comandi di componente terrestre, marittima e aerea, nonché il Comando interforze per le operazioni speciali ed il Comando per le operazioni cibernetiche di prevista costituzione. In sostanza, i citati Comandi di componente di Forza armata saranno alle dipendenze operative del COI mantenendo il collegamento funzionale per gli aspetti di comparto con la Forza armata originaria. Il ruolo del vice comandante per le operazioni, inoltre, non sarà limitato alla sola fase di condotta, ma assumerà altrettanta valenza nelle fasi di predisposizione e di pianificazione delle possibili opzioni di intervento, aumentando la sinergia con il Centro intelligence interforze, che già da tempo integra le funzioni di analisi e valutazione dei rischi e delle minacce.
Per quanto invece attiene alla funzione del "supporto alle forze", l’obiettivo sarà quello di razionalizzare ed unificare le attuali strutture logistiche, portando tale funzione in ambito interforze per facilitare una direzione più unitaria ed efficiente da parte del Capo di Stato maggiore della Difesa. La principale novità sarà rappresentata dalla figura del direttore nazionale degli armamenti e responsabile per la logistica (DNAL), che accentrerà tutte le funzioni relative all'acquisizione ed alla dismissione dei mezzi e sistemi d'arma e, avvalendosi di un comandante logistico della difesa, alle infrastrutture e alla logistica (a meno delle attività logistiche che hanno un impatto sull'aderenza e quindi sul supporto diretto alle unità operative). Ferma restando la dipendenza dal vertice del Dicastero per quanto attiene la politica industriale. Tale accorpamento di funzione nel settore della logistica consentirà, peraltro, di affrontare in modo sinergico le problematiche afferenti al supporto logistico integrato, permettendo di ottenere, nel tempo, risparmi e significative economie di scala, come ad esempio nel settore della sanità, delle infrastrutture, dei trasporti, del commissariato e dei rifornimenti.
Ulteriori priorità organizzative, funzionali al raggiungimento di una maggiore economicità di gestione e di una più efficace direzione strategico-militare, prevedono un graduale accorpamento in senso interforze anche di altre organizzazioni: quella scolastico-addestrativa (da realizzare attraverso una struttura di vertice che preveda un significativo sviluppo e ammodernamento del CASD, quale centro di pensiero e dottrina politico-militare nazionale ed internazionale, alla stregua di analoghi istituti esteri) e quelle infrastrutturali e territoriali.
I maggiori accorpamenti nei citati settori consentiranno, tra l'altro, di procedere con il piano di razionalizzazione delle infrastrutture su tutto il territorio nazionale, contribuendo a rendere disponibili cospicue risorse da dedicare al settore dell'operatività dello strumento, dell'addestramento e della manutenzione di mezzi e sistemi d'arma, oggi del tutto insufficiente.
Importante, inoltre, l'iniziativa volta alta razionalizzazione delle infrastrutture dell'area capitolina, che rappresenta la concreta volontà della Difesa di perseguire l'ottimizzazione degli spazi disponibili all'interno di caserme e palazzi, con l'immissione sul mercato immobiliare di infrastrutture di pregio.
Le predette iniziative, rese possibili da quanto disposto dalla legge n. 244 del 2012, consentiranno l'utilizzo di un minor numero di beni per il soddisfacimento delle esigenze istituzionali delle Forze armate, anche allo scopo di ridurre le spese di gestione e vigilanza a carico del Dicastero, e la razionalizzazione delle infrastrutture nella Capitale è solo un esempio dei molti interventi di revisione e di ottimizzazione delle infrastrutture della Difesa in caso dello sviluppo sul territorio nazionale: analoghe iniziative di razionalizzazione infatti sono già in corso di implementazione presso altri Comuni (Torino, Milano, Firenze, Vittorio Veneto, Padova, Piacenza, Trieste etc.), attraverso l'attuazione di specifici protocolli di intesa.
L’oratore procede quindi alla disamina delle problematiche inerenti al personale (militare e civile), rilevando che gli obiettivi definiti dal Libro bianco corrispondono a precise ed improcrastinabili esigenze delle Forze armate. In primis, per quanto riguarda le peculiarità militari, sarà necessario correggere l'eccessiva rigidità dell'attuale sistema, che ha avuto origine dal passaggio, dalla coscrizione obbligatoria al modello professionale, che se da un lato ha permesso di fare fronte alle esigenze di proiettare delle Task Force in operazioni di gestione delle crisi e di supporto alla pace, dall'altro ha inevitabilmente portato a destinare al settore del personale sempre maggiori risorse finanziarie, con il risultato che nel corrente anno ben il 73,29 per cento del bilancio della funzione Difesa risulta destinato al settore del personale. Una situazione non più sostenibile, ben lontana dai parametri che contraddistinguono i bilanci della Difesa dei principali partner ed alleati. In tale ambito ogni sforzo dovrà essere realizzato per incrementare le risorse destinate all'esercizio (ad oggi assolutamente insufficienti)
Bisognerà inoltre fare attenzione a non generare equivoci: la voce personale è, infatti, alta solo in valore relativo rispetto alle altre componenti, non in valore assoluto. In altre nazioni di riferimento le spese per il personale -ancorché siano più alte perché migliore è il trattamento economico- incidono in maniera percentualmente inferiore in quanto maggiore è il valore delle risorse destinate ad esercizio ed investimento. Occorrerà quindi pensare ad iniziative veramente incisive che potranno avere ripercussioni strategiche sul personale solo a partire dal medio periodo, ancorché vi sia la necessità di implementarle subito. Una tra le prime misure, potrebbe essere relativa all’esodo, sostenuto per legge con misure e trattamenti economici adeguati per il personale più anziano, quando risulterà in sovrannumero nelle categorie di riferimento.
Saranno rivisti quindi gli attuali criteri relativi all'arruolamento ed al trattenimento in servizio del personale di ogni ordine e grado e saranno proposti degli interventi volti a bilanciare la percentuale di personale in servizio permanente, ad oggi preponderante (88 per cento), e a tempo determinato (12 per cento), anche attraverso misure di accompagnamento ed esodo agevolato. Saranno altresì individuate e proposte nuove misure che possano sia facilitare il reinserimento nel mondo del lavoro dei militari al termine del servizio prestato nelle Forze armate sia interrompere il progressivo invecchiamento del personale (l'età media generale del personale militare in servizio permanente si attesta ad oggi a 41 anni, ed è destinata ad aumentare nel prossimo futuro fino a raggiungere nel 2030 i 44 anni)
Un ulteriore aspetto di particolare rilevanza è poi rappresentato dalla contrazione dei gradi più alti e dalla revisione dello sviluppo delle carriere e della leadership. In tale ambito, la Difesa ha già operato misure di stringente rigore ed è in atto una riduzione pari al 30 per cento dei generali e del 20 per cento dei rimanenti gradi dirigenziali (colonnelli), come previsto dalla Spending Review e dalla legge n. 244 del 2012. Inoltre, lo snellimento dei comandi degli Stati maggiori porterà una nuova articolazione per gradi e ruoli che, di fatto, agevolerà la prevista diminuzione del numero totale dei dirigenti, che, peraltro, saranno valutati per l'avanzamento da una Commissione interforze.
Al tempo stesso, si procederà con l'adeguamento del principio dell'avanzamento "normalizzato", creando un meccanismo tale che la promozione a dirigenti generali avverrà solo per ricoprire precisi incarichi, di livello adeguato al grado. In questo senso, la selezione ed il raggiungimento dei gradi di vertice a livello militare sarà regolato da misure più selettive rispetto ad altri comparti del pubblico impiego.
Parallelamente, saranno individuate nuove modalità di valorizzazione del contributo del personale civile della Difesa, con l’individuazione di incarichi di maggiore responsabilità, in relazione a funzioni che non hanno una connotazione tipicamente operativa. La maggiore responsabilità sarà affiancata da processi formativi ad hoc che accompagneranno il personale nello sviluppo della carriera unitamente al riconoscimento di un'adeguata retribuzione. Saranno ipotizzati, inoltre, strumenti tesi a garantire il turnover, nonché l'assunzione di lavoratori a tempo determinato da impiegare presso gli enti dell'area industriale, previa formazione.
Conclude rilevando che, ancorché il lavoro si presenti complesso ed articolato, le Forze armate hanno sempre dato prova di grande flessibilità e senso di responsabilità ogni volta che è emerso il bisogno di rinnovarsi e di ridursi. Basti pensare che si è passati da una consistenza organica che era di 350.000 militari nel 1990 ad una forza che, da qui a pochissimi anni sarà di soli 150.000 uomini. Al riguardo, è stato costituito un apposito Comitato guida, articolato su più gruppi di progetto, per l'implementazione degli indirizzi contenuti nel Libro bianco, che sta già operando in raccordo e coordinamento con ciascuna Forza armata e, entro sei mesi, produrrà specifiche proposte inerenti alla governance, al modello operativo ed al personale, da sottoporre all'approvazione del Ministro.
Al tempo stesso si agirà al fine di salvaguardare e potenziare le capacità operative.
Il PRESIDENTE, ringraziando il generale Graziano per la dettagliata esposizione, invita i senatori presenti a porre quesiti e formulare osservazioni.

Il senatore VATTUONE (PD) si complimenta con il Generale e gli formula gli auguri di buon lavoro, esprimendo apprezzamento per la sua competenza e notando positivamente la particolare esaustività della relazione, che segue la presentazione al Parlamento del Libro bianco della Difesa, per i cui contenuti e finalità ha già avuto modo di esprimere la propria condivisione.
Pone perciò due quesiti al Capo di Stato maggiore. Il primo riguarda l’ambito NATO, rispetto al quale forte è stato l’impegno del nostro Paese affinché venga riconosciuta l’importanza strategica del fianco sud dell’Alleanza: poiché, come assicurato anche dal segretario generale Stoltenberg al Parlamento italiano, già dal presente mese di giugno dovrebbe prendere avvio l’attivazione di un piano di reazione rapida incentrato anche sul lato meridionale, chiede al Generale quale sia lo stato dell’arte. Il secondo quesito riguarda l’operazione europea EUNAVFOR Med: poiché, in base a quanto esposto nella relazione, sembrerebbe attendersi, al riguardo, solamente l’approvazione del Consiglio europeo, domanda quale sia l’attuale stato di pianificazione della missione.

Il senatore MARTON (M5S), rammentando il mandato di cui è investito il Capo di Stato maggiore nel senso della riduzione del personale e del suo svecchiamento, si pone problematicamente sui mezzi atti a conseguire tali risultati, con particolare riferimento al rischio di perdita di professionalità insito nel processo.
Circa l’appartenenza dell’Italia alla NATO, rileva come tutta la nostra Difesa sia proiettabile in tal senso, mentre altri Stati membri, come la Francia, tendono a costruire autonomamente il proprio strumento militare mettendo a disposizione dell’Alleanza solo una parte di questo: domanda perciò se tale opzione non sarebbe preferibile per una migliore tutela degli interessi del Paese.

Il senatore DIVINA (LN-Aut), associandosi alle congratulazioni al generale Graziano, si sofferma sull’alta percentuale della spesa del personale, nonché sull’alto numero di personale a tempo indeterminato, dati entrambi in controtendenza rispetto ad altri Stati europei. Si pone perciò problematicamente sui rischi connessi agli effetti distorsivi di esodi anticipati: la vigenza, dal 1995, del sistema contributivo, rischierebbe infatti di lasciare molti degli interessati con un trattamento previdenziale eccessivamente basso. Critica poi il blocco degli adeguamenti stipendiali, vigente dal 2011 e ora in attesa della pronuncia della Corte costituzionale, nonché il blocco contrattuale, in essere dal 2009: in qualità di legislatori occorrerebbe effettuare un serio esame di coscienza dal momento che al personale della Difesa è stato richiesto un maggiore impegno ma, contemporaneamente, sono state ridotte le risorse. Solleva poi la questione di garantire un’effettiva partecipazione delle donne alle Forze armate, rendendo più agevole la cura dei figli e i ricongiungimenti familiari, dal momento che, al riguardo, sembrano riscontrarsi difficoltà. In sintesi, evidenzia come, ove si sostenga l’utilità delle Forze armate, queste debbano disporre di dotazioni e mezzi adeguati.
Circa la situazione in Medio Oriente, domanda come sia possibile che, di fronte a un’organizzazione militare, come quella dell’ISIS che ha occupato ampie porzioni di territorio siriano e iracheno ma che tuttavia si caratterizza per una relativa povertà di mezzi, gli eserciti dei paesi della coalizione non vengano investiti del compito di intervenire attivamente sul terreno, dacché con le dotazioni di cui dispongono potrebbero ottenere una rapida e facile vittoria.

Il senatore Paolo ROMANI (FI-PdL XVII) si associa agli auguri e ai complimenti al generale Graziano, esprimendo soddisfazione per la sua nomina. Si sofferma dapprima sul tema della vendita delle unità immobiliari della Difesa, oggetto della relazione, notando come molti governi si siano fatti promotori di iniziative in tal senso ma non abbiano avuto successo, poiché i fondi raccolti non venivano destinati alla funzione Difesa: chiede perciò se vi siano innovazioni al riguardo. Circa la missione EUNAVFOR Med, ricorda che il proprio Gruppo ha avviato una polemica sull’inattività del Governo rispetto al massiccio afflusso di migranti da sud e sull’incapacità delle organizzazioni internazionali al riguardo: dal momento che, di contro, ritiene che nel frattempo le Forze armate abbiano avviato una pianificazione, chiede a che punto sia il lavoro di preparazione della missione qualora il Consiglio europeo di fine giugno dovesse adottare la decisione politica.

Il senatore SANTANGELO (M5S) si associa agli auguri di buon lavoro al Generale. Alla luce di quanto da questi illustrato, nonché di quanto riportato dal ministro Roberta Pinotti nel corso dell’audizione sul Libro bianco, domanda se la difesa degli interessi nazionali richiamata in tali sedi comprenda anche l’eventualità di bombardare il territorio di Stati sovrani come è accaduto in Libia nel 2011 con conseguente blocco del traffico aereo civile in alcuni scali. Si sofferma poi sul tema dei criteri di arruolamento domandando con quali strumenti si intenda perseguire l’obiettivo di invertire la percentuale tra personale impiegato a tempo indeterminato e determinato: ravvisa infatti il rischio di una diffusa precarizzazione, con la necessità di trovare adeguati sbocchi professionali per il personale in ferma prefissata. Chiede inoltre se, in tale ottica, l’istituzione del reddito di cittadinanza potrebbe costituire un ausilio.

Il senatore Mario MAURO (GAL (GS, LA-nS, MpA, NPSI, PpI, IdV, VGF)) esprime la propria gratitudine e le proprie congratulazioni al generale Graziano. Domanda come lo Stato maggiore della Difesa intenda contribuire all’implementazione dei contenuti soltanto tratteggiati dal Libro bianco. In particolare, ritiene vi sia da risolvere una questione di fondo che riguarda le risorse a disposizione della Difesa: ritiene infatti che le spese ad essa destinate, pur in una perdurante situazione di ristrettezze economiche, debbano essere preservate poiché lo strumento militare presenta caratteri di tale complessità da renderne assai difficile un riadattamento se non in tempi lunghi. L’opzione di fondo è perciò tra una concezione della Difesa come fonte dalla quale attingere risorse in caso di necessità e una invece che la vede come un ambito strategico al quale sia dato di conoscere quanto possa investire nel medio-lungo termine. Si sofferma poi sulla partecipazione alla NATO e sull’obiettivo del 2 per cento del prodotto interno lordo destinato alla Difesa. Chiede se non sarebbe più opportuno calcolare, a tale riguardo, anche i costi connessi alla riallocazione del dispositivo di Difesa dalla sua tradizionale concentrazione nelle regioni del nord-est a quelle del sud, con il notevole impatto sui territori di nuova dislocazione ad essa correlato.

Il PRESIDENTE, non essendovi ulteriori iscritti a parlare, invita il generale Graziano a replicare.

Il generale GRAZIANO, con riferimento all’estensione a sud del Rapid reaction planning della NATO, conferma esservi un notevole impegno: il tema è stato discusso negli ultimi giorni in Qatar nell’ambito della riunione dei Capi di Stato maggiore della coalizione anti-ISIS, mentre nella giornata di domani avrà luogo a Napoli una riunione dei Capi di Stato maggiore dei paesi del fianco sud dell’Alleanza atlantica. L’obiettivo è che l’intera revisione del Piano di reazione rapida tenga conto di questa esigenza, con particolare riferimento all’impiego delle Very High Readiness Joint Task Force, strumento dedicato a proteggere da tutte le minacce riconosciute come tali dall’Alleanza.
Più in generale nota come scopo della Difesa sia definire le priorità delle aree di impiego e, dal punto di vista delle carenze capacitive, sviluppare piani di investimento al fine di intervenire negli ambiti interni e di contribuire a economie di scala nei contesti internazionali.
Per quanto riguarda EUNAVFOR Med, il cui quartiere generale è allocato presso il COI, comandante designato è l’ammiraglio di divisione Credendino: la missione è in avanzato stato di pianificazione e vi è già personale assegnato. Nel momento in cui dovesse giungere la decisione politica da parte del Consiglio europeo, si prevede un tempo breve per la sua piena operatività.
Si sofferma poi sulla questione, a proprio avviso centrale, del personale, che in Italia si scontra con una minore competitività e mobilità del mercato del lavoro. Nota come la trasformazione avviata nel 2001 abbia conosciuto un iter particolarmente accelerato, con immissioni massicce di personale in servizio permanente, giustificate per le esigenze dell’epoca, ma che ora impongono di fronteggiare il problema dell’invecchiamento e delle conseguenze delle successive riduzioni, in particolare per quanto riguarda il personale in ferma prefissata. Come già illustrato, non vi è alcuna intenzione di lasciare delle persone senza un adeguato trattamento previdenziale, motivo per cui è opportuno mantenere in vita l’istituto dell’ausiliaria. In ogni caso, non si tratta di un processo rapido, ma di un’azione che esplicherà i propri effetti solo nel medio-lungo termine: proprio per questo, però, è importante avviarlo fin d’ora.
Circa il blocco delle progressioni economiche, nota come nell’ultima legge di stabilità vi sia stato un intervento normativo che ha fornito una soluzione al problema.
Con riferimento invece alla tutela delle esigenze del personale femminile, rileva che l’Italia, a differenza di altri paesi NATO, si caratterizza per una pluralità di basi militari di minori dimensioni, ciò che rende più difficile realizzare le economie di scala necessarie a fornire servizi pienamente adeguati.
Si sofferma poi sul tema dell’ISIS, enfatizzando la gravità della minaccia ma, allo stesso tempo, invitando a distinguere tra la realtà dei fatti e il contenuto della propaganda. In quel teatro opera una coalizione internazionale che fornisce un supporto con assetti aeronautici alle forze armate irachene. Per quanto riguarda l’Italia, il contributo comprende anche addestratori e advisor, lasciando le operazioni sul terreno alle forze locali. Interventi di altro tipo dovranno essere eventualmente valutati dalle competenti organizzazioni internazionali, così come per le altre aree di crisi.
Con riferimento, infine, al raggiungimento dell’obiettivo del 2 per cento del prodotto interno lordo destinato alla Difesa promosso in sede NATO, nota come soltanto la Gran Bretagna lo abbia conseguito, mentre la Francia e la Germania hanno provveduto ad incrementare la propria percentuale. Un aumento delle risorse sicuramente costituirebbe un vantaggio per la pianificazione e per il prestigio internazionale del Paese: occorre tuttavia tenere presenti anche gli effetti positivi di un percorso virtuoso di riduzione e razionalizzazione delle spese.

Il PRESIDENTE, ringraziando il generale Graziano per la sua disponibilità, dichiara infine conclusa l’odierna procedura informativa.


La seduta termina alle ore 16,30.