BILANCIO (5ª)

MERCOLEDÌ 27 SETTEMBRE 2006
27ª Seduta

Presidenza del Presidente
MORANDO
Interviene il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Casula.

La seduta inizia alle ore14,40.

IN SEDE CONSULTIVA

(953) Conversione in legge del decreto-legge 15 settembre 2006, n. 258, recante disposizioni urgenti di adeguamento alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee in data 14 settembre 2006 nella causa C-228/05, in materia di detraibilita' dell' IVA
(Parere alla 6a Commissione. Esame e rinvio.)

Il relatore RIPAMONTI (IU-Verdi-Com) ringrazia preliminarmente gli Uffici per il prezioso supporto fornito nell’esame del provvedimento in titolo, rilevando che lo stesso contiene profili assai complessi, sui quali una riflessione della Commissione appare opportuna. Per quanto di competenza, richiamando la nota di lettura del Servizio del bilancio, rileva che il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 258 del 2006, concernente l'attuazione della sentenza della Corte di giustizia della Comunità europea (CGCE) del 14 settembre 2006 in materia di detraibilità dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) su beni e servizi indicati nell’articolo 19-bis1, comma 1, lettere c) e d), del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, è privo di relazione tecnica. La relazione illustrativa afferma che il provvedimento non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
In sintesi, il decreto-legge in esame prevede la presentazione di istanze di rimborso dell’IVA non detratta, da parte dei contribuenti interessati dalla norma, per acquisti ed importazioni di beni e servizi di cui al citato articolo 19-bis1 (ciclomotori, motocicli, autovetture, autoveicoli) nonché delle relative spese di manutenzione e funzionamento; il decreto pone inoltre il vincolo temporale degli acquisti ed importazioni effettuati entro il 13 settembre 2006.
In merito agli effetti contabili del decreto, come già sottolineato, la relazione illustrativa si limita a far presente che non vi sono nuovi oneri a carico del bilancio dello Stato. Al riguardo, per quanto concerne il pregresso, sulla base delle regole che presiedono alla costruzione del conto economico della pubblica amministrazione (SEC 95) l’effetto dovrebbe risultare tale da scaricare tutto l’onere sull’esercizio in corso. Ciò quale che sia il criterio della data da ritenere valida da questo punto di vista (sentenza, emanazione del decreto-legge, termine ultimo di presentazione delle domande). Si dovrebbe avere dunque un peggioramento dei saldi tendenziali del 2006, come si dovrà evincere dalla Nota di aggiornamento al Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF), ove non si intervenga con misure compensative (nel 2007 per gli eventuali effetti di trascinamento). Il problema che qui si pone è se tale peggioramento vada compensato (anche se non necessariamente nella sede del decreto in esame). In merito sussistono svariati elementi da considerare e che portano a conclusioni diverse. Ricorda in via generale che la legge di contabilità (concepita con riferimento alla tradizionale contabilità finanziaria) prevede che in caso di sentenze interne onerose si adottino le iniziative legislative opportune per risolvere il problema della copertura, il che costituisce un elemento a favore delle tesi dell'obbligo della compensazione (sia pure solo per gli aspetti relativi alla contabilità economica), data l'equiparazione della copertura per i tre saldi. In tal caso, se valesse questa tesi, si porrebbe il problema di trovare le risorse per la copertura, che sarebbero particolarmente ingenti. Ricorda infatti a quest'ultimo riguardo che, anche sulla base di alcuni precedenti verificatisi sul finire della scorsa legislatura, la Direttiva del Presidente del Consiglio del 6 giugno 2006 ha fatto presente che “le coperture finanziarie dei nuovi provvedimenti devono essere idonee a garantire il rispetto dell’articolo 81 della Costituzione, nonché degli obiettivi contenuti nel Patto di stabilità, in relazione agli impatti sui saldi di finanza pubblica” e che a tale scopo “nella relazione tecnica va dimostrato l’equilibrio di copertura con riguardo al saldo netto da finanziare del bilancio statale, al fabbisogno e all’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni”. La Direttiva ha equiparato dunque le coperture relative ai tre saldi anche sotto il profilo del parametro di costituzionalità. La conclusione per questo verso è che, soprattutto se si considera la regolazione degli effetti della sentenza come una decisione che presenta un qualche elemento di discrezionalità, per il 2006 andrebbe coperto tutto il peggioramento sul lato del conto economico della pubblica amministrazione, anche se si tratta dell'unico effetto per tale anno (in connessione al pregresso).
E’ chiaro comunque che nella risoluzione della questione gioca un ruolo rilevante la natura della sentenza comunitaria in questione e la sua equiparabilità o meno alle sentenze interne. Infatti, va considerato che, se si assimila l’ipotesi di una sentenza ad una variabile esogena nella costruzione e gestione del quadro di finanza pubblica, ciò costituisce un elemento che fa superare in qualche modo l’esigenza di una copertura ad hoc nel caso in esame, in riferimento all'impatto sull'esercizio 2006 in termini di contabilità economica (e sempre per il pregresso). Altro elemento in questo senso è costituito dal fatto che se, come sembra, l’effetto qui in esame è da considerarsi del tipo one-off, ciò potrebbe escludere un obbligo di compensazione ove gli impegni relativi al Patto di stabilità e crescita siano da intendersi come riferiti alle variabili strutturali, al netto quindi degli effetti del ciclo e delle partite temporalmente limitate.
La complessità della questione in esame offre comunque ancora una volta l’opportunità di riconsiderare con grande attenzione, da un punto di vista tecnico, l'orientamento volto ad equiparare sistematicamente le coperture in riferimento contestualmente ai tre saldi menzionati, compreso, quindi, quello di cui alla contabilità economica. In un caso analogo (anche se meno problematico, data la coincidenza degli esercizi in cui si verificavano gli effetti sui vari saldi) ricorda infatti come si sia già osservato che la natura eminentemente statistica della contabilità economica rende poco agevole, se non persino dubbia sul piano sistematico, una equiparazione obbligatoria dei tre saldi sotto il profilo dell’apprestamento della copertura di oneri.
Sempre per quanto riguarda il pregresso, in riferimento alle altre contabilità ritiene ragionevole poi la posizione espressa dalla relazione illustrativa, che esclude oneri. Ciò nel presupposto, presumibilmente, che il problema si porrà in relazione all’ulteriore provvedimento legislativo che deciderà, date le domande di rimborso presentate, i tempi e le modalità dell’intervento al riguardo. Questo significa, d’altro canto, che anche per gli effetti a regime sarà l’ulteriore provvedimento legislativo regolativo della materia ad affrontare anche i connessi risvolti di quantificazione e di copertura.
Per quanto riguarda, invece gli effetti che conseguono all'impatto a regime della vicenda, fermo rimanendo che per il 2007 ed anni seguenti dovrebbe intervenire una normativa ad hoc, sottolinea che occorre valutare se già per l'esercizio in corso vi sia un impatto sui saldi di finanza pubblica complessivamente considerati. Infatti, da una prima interpretazione normativa sembrerebbe che per gli acquisti e le importazioni dei citati beni effettuati successivamente al 13 settembre 2006 i contribuenti debbano procedere secondo il regime ordinario IVA e che pertanto per tali operazioni debba prevedersi la normale detraibilità prevista ex articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972. Se così fosse, un effetto immediato sulla posizione IVA del contribuente già potrebbe aversi nella liquidazione IVA relativa al mese di settembre 2006 (con effetti di cassa già da ottobre 2006), in termini di minori entrate per l’erario.
Inoltre, sempre ad una prima interpretazione, l’esclusione delle procedure di detrazione e compensazione dell’imposta sul valore aggiunto sembra potersi riferire esclusivamente alle operazioni oggetto delle istanze di rimborso e non anche agli acquisti effettuati dopo la citata data del 13 settembre 2006 (si presume infatti l’allineamento con l’ordinario regime IVA). Per contro, gli effetti in termini di imposizione diretta (IRES, IRPEF ed IRAP), concretizzantisi in minori oneri deducibili e pertanto in maggior materia imponibile, potranno aversi solo con effetto dagli esercizi 2007 e successivi (sia perché alcuni beni sono sottoposti all’ammortamento sia perché comunque la presentazione della Dichiarazione Unica si effettua nell’anno successivo a quello di competenza). Alla luce di tali considerazioni ritiene pertanto necessario acquisire chiarimenti da parte del Governo su quale sia la normativa applicabile alle operazioni in questione effettuate successivamente al 13 settembre 2006, con riferimento anche a fattispecie specifiche quali ad esempio il caso delle fatture in sospeso.
Richiama poi un'ulteriore considerazione riguardante i costi amministrativi legati alla procedura di rimborso delineata dal decreto. Infatti, le istanze di rimborso inviate dai soggetti interessati (siano essi esercenti arti e professioni o imprese) prevedono la presentazione di dati e documenti, il che fa ipotizzare l’attivazione di una procedura specifica e complessa in termini di utilizzo di risorse sia umane che di mezzi. Tale considerazione, legata al fatto che non viene specificato se la procedura sarà di riconoscimento automatico del rimborso (sottoposta poi alle già esistenti modalità di accertamento del diritto al rimborso stesso) o a seguito della verifica e autorizzazione dell’ufficio preposto, farebbe ipotizzare un incremento degli oneri di organizzazione amministrativa.
Un’altra osservazione, particolarmente importante, riguarda la compatibilità delle citate procedure di rimborso con le istanze di definizione automatica di cui alla legge n. 289 del 2002 (cosiddette “sanatorie fiscali”); infatti, acquisisce rilievo ai fini della quantificazione dell’onere da rimborso la circostanza se i soggetti che hanno regolarizzato (sia le imposte dirette che l’IVA) in via automatica possano o meno presentare comunque istanza di rimborso anche per le annualità coincidenti con quelle "condonate".
Formula quindi alcune considerazioni aggiuntive su due punti fondamentali: da un lato il rapporto fra l’onere da rimborsi e il decreto-legge in esame; dall’altro il problema della copertura sui tre saldi. L’onere conseguente ai rimborsi non deriva dal decreto-legge in esame, che anzi è “virtuoso” (in quanto si limita a prevedere il contesto procedurale per i rimborsi e blocca la possibilità per i contribuenti interessati di portare i crediti in compensazione automatica), ma dalla sentenza esterna della Corte di giustizia europea. Non è un problema di copertura ai sensi dell’articolo 81, 4° comma della Costituzione, cioè della copertura finanziaria di una nuova decisione legislativa con effetti finanziari. E’ invece un problema di scostamenti rispetto alle previsioni di bilancio che si verificano per effetto di variabili esogene nel corso dell’esercizio finanziario. In questi casi, sottolinea come la procedura più corretta sarebbe quella dell’articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468 del 1978, che prevede l’informativa al Parlamento da parte del Governo sugli andamenti di finanza pubblica divergenti dalla previsioni, per l’adozione delle conseguenti iniziative legislative: in questa norma, infatti, si prevede esplicitamente il caso degli effetti finanziari di sentenze giurisdizionali. Tale procedura appare quanto mai opportuna, anche perché in questo momento non si conosce neanche l’esatta entità dei rimborsi dovuti, che dipenderà anche da scelte di convenienza del singolo contribuente (infatti la detraibilità dell’IVA determina la ripresa a tassazione di beni imponibili, che con l’IVA indetraibile erano invece dei costi).
In merito al secondo punto, osserva che la necessità della copertura finanziaria sui tre saldi (saldo netto da finanziare, fabbisogno, indebitamento netto della pubblica amministrazione) in questo caso determinerebbe effetti paradossali, perché si dovrebbe effettuare una copertura per oltre 10 miliardi di euro sul primo anno ai fini dell’indebitamento netto della pubblica amministrazione e poi nuovamente una copertura negli anni successivi per gli effetti sul fabbisogno, cioè una duplicazione di coperture. Inoltre la questione stessa della copertura “sui tre saldi” non è mai stata affrontata in sede parlamentare in modo sistematico, organico e condiviso. Ci sono solo precedenti singoli e limitati in cui sono stati presi in considerazione anche effetti diversi dal saldo netto da finanziare. La Direttiva del Presidente del Consiglio citata in effetti afferma che nelle relazioni tecniche ai provvedimenti di spesa devono essere esplicitati gli effetti sui tre saldi ai fini di una loro compensazione, richiede quindi un’evidenza contabile di tali effetti ma non vincola il Parlamento. Ne deriva quindi una necessità informativa più ampia, non limitata al saldo netto da finanziare, in sede di relazione tecnica, ma non un’interpretazione nel senso dell’obbligo di copertura finanziaria, che sarebbe nuova e dirompente rispetto alla prassi fin qui consolidata. In ogni caso una direttiva del Governo non sembra poter imporre al Parlamento una soluzione così innovativa dal punto di vista metodologico senza un appropriato dibattito che fin qui non è ancora stato affrontato.

Il presidente MORANDO (Ulivo) dopo aver ringraziato il relatore per la sua esposizione, osserva che l’evidente complessità dei temi sottesi al provvedimento in esame richiede una serie di approfondimenti per i quali appare opportuno disporre di tempi adeguati, anche per acquisire le necessarie informazioni dal Governo. In particolare sottolinea che occorre chiarire le questioni da ultimo sollevate dal relatore, in relazione all’applicabilità o meno della detrazione IVA alle operazioni di acquisto o alle importazioni dei beni interessati intervenute dopo il 13 settembre 2006, nonché circa la possibilità di richiedere il rimborso per gli anni pregressi anche da parte dei soggetti che hanno aderito alle sanatorie fiscali per quegli stessi esercizi. Si tratta di questioni da cui discendono effetti finanziari che impattano direttamente sull’anno 2006 e per le quali auspica che il Governo fornisca risposte ampie ed esaustive, anche in vista di eventuali soluzioni normative da adottare.
Propone pertanto di rinviare il seguito dell’esame alla prossima settimana, a partire dalla seduta di martedì 3 ottobre 2006.

Il senatore AZZOLLINI (FI) concorda con la proposta di rinvio del presidente Morando, sottolineando anch’egli la necessità che il Governo chiarisca in modo inequivoco qual è il regime effettivamente applicabile sia per quanto concerne le operazioni imponibili effettuate dopo il 13 settembre scorso, sia per quanto riguarda la possibilità di presentare le richieste di rimborso anche per i contribuenti che abbiano già utilizzato le procedure di condono negli anni passati.

Il senatore FERRARA (FI) in ordine ai lavori della Commissione ritiene anch’egli opportuno rinviare la discussione alla prossima settimana, attesi i complessi profili involti dal provvedimento in titolo. In particolare, pur apprezzando l’esposizione svolta dal relatore, esprime perplessità circa il mancato approfondimento della questione inerente alla quantificazione degli oneri derivanti dal recepimento degli effetti della sentenza della Corte di giustizia europea, i quali, sebbene abbiano un diretto impatto anche sulla manovra di bilancio 2007, in preparazione, non sono stati considerati dal provvedimento né il Governo sembra in grado oggi di fornire informazioni in merito, ciò che rende inevitabile il rinvio dell’esame.

Il PRESIDENTE osserva che l’illustrazione del relatore ha dato ampio conto degli aspetti problematici del decreto-legge, anche in ordine ai profili di quantificazione degli oneri connessi al provvedimento.
Su tali punti il Governo potrà fornire i necessari chiarimenti nel corso della prossima settimana in particolare con riferimento alla procedura, richiamata dal relatore, di cui all’articolo 11-ter, comma 7 della legge di contabilità che prevede l’informativa al Parlamento in caso di scostamenti rispetto agli andamenti finanziari previsti in presenza di una variabile esogena. Il relatore ha in tal senso avanzato una proposta su cui dovrà essere acquisita la posizione del Governo.
Ricorda, infine, che in sede di approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del disegno di legge finanziaria 2007 verrà altresì approvata la Nota di aggiornamento al DPEF, che non potrà non tenere conto degli effetti connessi al provvedimento in esame, per solo cui nella settimana a venire la Commissione avrà tutti gli elementi per procedere a una complessiva valutazione dei profili illustrati.

Il seguito dell’esame viene pertanto rinviato.

La seduta termina alle ore 15,05.