B I L A N C I O (5a)

MERCOLEDI' 22 NOVEMBRE 2000

298a Seduta

Presidenza del Presidente
COVIELLO

Interviene il sottosegretario di Stato per il tesoro, il bilancio e la programmazione economica Morgando.

La seduta inizia alle ore 11,35.

IN SEDE CONSULTIVA

(4885) Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001), approvato dalla Camera dei deputati.
(Parere al Presidente del Senato, ai sensi dell'articolo 126, comma 4, del Regolamento)

Il presidente COVIELLO fa presente che la procedura preliminare di cui al comma 4 dell'articolo 126 del Regolamento del Senato si riferisce all'accertamento dei criteri di copertura della legge finanziaria, quali definiti nei commi 5 e 6 dell'articolo 11 della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni, e che, come nel passato, tale accertamento, muovendosi sul terreno strettamente contabile, si basa sulle valutazioni sia quantitative che qualitative presentate nei documenti governativi o, comunque, ricavabili dai documenti di bilancio. Va altresì ricordato a questo proposito che l'allegato 7 del disegno di legge finanziaria, relativo agli effetti delle singole norme sui saldi di finanza pubblica, non risulta ancora pervenuto. Per quanto attiene al rispetto dei vincoli di copertura degli oneri di natura corrente previsti dal disegno di legge finanziaria per il 2001 (comma 5 dell'articolo 11 della citata legge n. 468 del 1978), si può ritenere che le soluzioni presentate nello schema di copertura del disegno di legge finanziaria in esame (prospetto allegato all'articolo 126, comma 1) siano sostanzialmente conformi a tale disciplina. In particolare, si osserva che la copertura degli oneri di natura corrente recati dal disegno di legge finanziaria 2001 si caratterizza per la conferma dell'elemento di novità della precedente sessione, rappresentato dalla utilizzazione a fini di copertura di una quota del margine di miglioramento del risparmio pubblico previsto per gli esercizi compresi nel triennio 2001-2003, rispetto alle previsioni assestate per l'anno in corso. Dal punto di vista sostanziale, poiché il disegno di legge in esame non determina un peggioramento del risparmio pubblico rispetto all’ultima previsione assestata, comprensiva degli effetti del decreto-legge n. 268 del 2000 per la parte relativa al 2000, non si pongono problemi sostanziali relativamente alla copertura degli oneri correnti. Si segnala altresì che nella sessione di bilancio 2001-2003 si è configurato un rapporto di pregiudizialità, procedurale e deliberativa, ai fini del rispetto sia della copertura degli oneri correnti previsti in "finanziaria" sia dei vincoli in termini di saldo netto da finanziare, tra il decreto-legge n. 268 del 2000 (AS 4817 - AC 7395) e il disegno di legge finanziaria (AS 4855), dal momento che dal citato allegato si desume che una delle fonti di copertura del disegno di legge finanziaria 2001 è costituita dalle maggiori entrate di cui al decreto-legge. Per quanto riguarda il rispetto delle regole di adeguamento delle entrate e delle spese, su base triennale, quali determinate nella risoluzione con la quale il Senato della Repubblica ha concluso la discussione sul DPEF per il 2001-2004 (articolo 11, comma 6, della citata legge n. 468 del 1978), si rileva che il vincolo del saldo netto da finanziare di cui all'articolo 1 è rispettato per il primo anno (2001) ricompreso nel triennio del bilancio pluriennale. Per il 2002 il disegno di legge finanziaria espone un valore contabile identico a quello del primo anno e inferiore per il 2003, a fronte di una indicazione contenuta nella risoluzione approvativa del DPEF 2001-2004 nel senso che essi sarebbero dovuti risultare inferiori al primo. In proposito, si sottolinea che situazioni analoghe si sono verificate anche in precedenti sessioni di bilancio, in occasione delle quali la Commissione bilancio del Senato ha ritenuto che non si sarebbe verificata una violazione sostanziale dei vincoli stabiliti dall'articolo 11, comma 6, della citata legge n. 468 del 1978, in quanto i saldi proposti dal Governo con riferimento al secondo e al terzo anno del periodo di riferimento vengono a configurarsi come tappe di avvicinamento agli omologhi valori programmatici. E' stato sottolineato, altresì, che i valori dei saldi fissati nel disegno di legge finanziaria presentato dal Governo sono comunque da assumere come limite da non peggiorare, per ciascuno degli anni compresi nel triennio, nel corso della sessione di bilancio presso il Senato. La risoluzione approvativa del DPEF 2001-2004 conferma del resto questi principi, prevedendo che i limiti massimi del saldo netto da finanziare per il 2002-2003 si iscrivano in un percorso di avvicinamento agli obiettivi programmatici consistenti in un obiettivo non superiore a 62.600 miliardi per il 2002 ed a 49.200 miliardi per il 2003. Sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, i valori in termini di saldo netto da finanziare, relativi a ciascuno degli anni compresi nel bilancio triennale 2001-2003, devono quindi comunque essere assunti come limite per l'ammissibilità delle proposte emendative, oltre naturalmente all'operatività dei vincoli derivanti dalle regole di copertura delle maggiori spese correnti e delle minori entrate e dal rispetto degli obiettivi di fabbisogno di cassa del settore statale e di indebitamento netto della pubblica amministrazione. Le varie norme di cui al disegno di legge finanziaria forniscono complessivamente risorse utilizzate direttamente nello schema di copertura della legge finanziaria (oneri correnti) nonché ai fini del rispetto del vincolo triennale costituito dal saldo netto da finanziare di competenza (bilancio statale); forniscono altresì effetti che rilevano nell'ottica nel raggiungimento dei valori di fabbisogno del settore statale e di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche assunti come obiettivi della manovra per il 2001. Rispetto alle determinazioni contenute nella risoluzione adottata al termine della discus-sione sul DPEF 2001-2004 in riferimento all'individuazione dei saldi-obiettivo e sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, la discussione parlamentare dovrebbe dunque garantire il non peggioramento dei valori di correzione associati al disegno di legge finanziaria in termini sia di competenza del bilancio dello Stato, sia di fabbisogno del settore statale e di indebitamento netto della pubblica amministrazione. Tale non peggioramento implica che le proposte emendative assumano una configurazione neutra in termini di effetti sulle correzioni, associabili alle singole norme del disegno di legge finanziaria, sulla base delle indicazioni contenute dei documenti governativi, in riferimento agli obiettivi di cui ai commi 5 e 6 del richiamato articolo 11 della legge n. 468 modificata. Vale la pena comunque di segnalare la necessità - come richiesto anche dalla relazione sul rendiconto generale sull'esercizio 1999 della Corte dei Conti - che il fenomeno delle regolazioni contabili e debitorie, dato l’uso che nel corso dell'esame in prima lettura ne è stato effettuato per coprire oneri, sia pure formalmente attinenti ad impegni già determinatisi in esercizi precedenti, utilizzando talora poste di fondo globale costruite in tal senso e in altri casi incrementandone gli importi, venga chiarito anche negli aspetti metodologici.

Il senatore VEGAS sottolinea che il mutato scenario macroeconomico e la mancata trasmissione di alcuni elementi conoscitivi essenziali, tra cui l'allegato n. 7 richiamato dal Presidente, impediscono di esprimere il parere sulla copertura del disegno di legge finanziaria trasmesso dalla Camera dei deputati. Soffermandosi poi sui principali aggregati di finanza pubblica considerati nella manovra, ritiene che essi evidenzino andamenti fuori controllo, come dimostrano in particolare i dati relativi al ricorso al mercato e quelli concernenti le regolazioni debitorie e contabili, oggetto di un vero e proprio fenomeno esplosivo. Tali considerazioni inducono a dubitare della veridicità delle appostazioni contabili di cui al disegno di legge in esame, che derivano da valutazioni assolutamente irrealistiche sull'impatto finanziario di alcune norme, quali ad esempio quelle sull'abolizione dei ticket sanitari, che non tengono conto degli effetti espansivi sulla domanda di farmaci e di altre prestazioni. Anche con riguardo ai proventi derivanti dall'assegnazione delle licenze UMTS, ritiene che la destinazione (nella misura del 90 per cento) alla riduzione del debito debba comportare precise conseguenze in ordine all'ammissibilità degli emendamenti che utilizzassero tali risorse. Esprime quindi perplessità sul richiamo contenuto nella relazione del Presidente al recente decreto-legge in materia fiscale, in relazione al quale ritiene non potersi trattare di una valida modalità di copertura del disegno di legge finanziaria, in quanto già a legislazione vigente. Soffermandosi quindi sulla consistente riduzione degli accantonamenti di tabella A risultante dagli emendamenti approvati dall'altro ramo del Parlamento, sottolinea che tale circostanza avvalora le perplessità da lui a suo tempo manifestate circa l'approvazione in via definitiva di iniziative legislative con copertura sui fondi speciali nel corso della sessione di bilancio. Evidenzia quindi l'incoerenza della mancata applicazione, da parte della Camera dei deputati, del criterio di compensazione sui fondi speciali basato sull'applicazione di percentuali riflettenti il diverso tasso di realizzazione della spesa di cui alle tabelle C e D o dell'articolato, rispetto a quello associato agli accantonamenti di tabella A e B.
In conclusione, ribadisce il proprio avviso contrario sulla copertura del disegno di legge in titolo, di cui sottolinea la mancata conformità a quanto disposto dall'articolo 126, comma 4, del Regolamento del Senato.

Il senatore FERRANTE si sofferma su alcuni passaggi della relazione svolta dal Presidente Coviello, sottolineando l'opportunità di specificare più chiaramente la conformità dello schema di copertura del disegno di legge finanziaria a quanto previsto dalla normativa di contabilità e dal Regolamento del Senato. Sottolinea poi che l'intervenuta approvazione definitiva del decreto-legge in materia fiscale risolve il rapporto di pregiudizialità rispetto alla legge finanziaria. Riguardo, infine, alle considerazioni sul livello massimo dei saldi negli anni successivi al 2001, osserva che i valori richiamati dall'articolo 1 sono comunque non superiori rispetto a quelli indicati dalla risoluzione approvativa del Documento di programmazione economico-finanziaria. In merito alle obiezioni avanzate dal senatore Vegas, ritiene che non si sia verificato un mutamento delle variabili macroeconomiche tale da destituire di fondamento il quadro delineato nella Nota di aggiornamento del Documento di programmazione economico-finanziaria. Riguardo poi alla prassi che tiene conto delle diverse percentuali di realizzazione della spesa nella valutazione dell'ammissibilità degli emendamenti con copertura sulle tabelle A e B, sottolinea che si tratta di un orientamento prudenziale adottato dalla Commissione in passato, ma riguardo al quale non sussiste a suo avviso la necessità di conferma anche nella presente sessione di bilancio, tenuto conto del mutato e più favorevole contesto della finanza pubblica.

Il sottosegretario MORGANDO, dopo avere espresso parere favorevole sulla copertura finanziaria del disegno di legge in titolo, si sofferma su alcune specifiche questioni emerse nel corso del dibattito. In particolare, l'utilizzo ai fini di copertura di una quota di miglioramento del risparmio pubblico rappresenta la conferma di una scelta già adottata lo scorso anno. Le stesse considerazioni valgono anche con riferimento al limite massimo del saldo netto da finanziare definito nell'articolo 1 del disegno di legge in titolo per gli anni successivi al 2001, che – seguendo una prassi ormai consolidata – espone valori coerenti con un percorso di graduale avvicinamento agli obiettivi programmatici. Con riferimento all'entità delle regolazioni debitorie, sottolinea che si tratta di somme contabilizzate, ai fini dei conti della pubblica amministrazione, in precedenti esercizi finanziari e corrispondenti all'attuazione di sentenze giurisdizionali o ad altri esborsi, che in ogni caso non rilevano ai fini della copertura finanziaria negli esercizi considerati dalla manovra. Dopo aver confermato la validità delle previsioni macroeconomiche sottese alla costruzione della manovra, fa presente che il Governo si riserva di fornire successivamente indicazioni puntuali in merito ai coefficienti di realizzazione delle spese di cui alle tabelle A e B, nonché la versione aggiornata dell'allegato 7, richiamato dal Presidente Coviello.

Il presidente COVIELLO chiede al rappresentante del Governo ulteriori delucidazioni in merito agli effetti finanziari della norma sull'abolizione dei ticket sanitari.

Il sottosegretario MORGANDO richiama le considerazioni svolte dal Ministro della sanità presso l'Aula della Camera relativamente alla necessità di istituire specifiche forme di controllo sull'andamento della spesa farmaceutica e diagnostica, anche mediante il potenziamento e la riqualificazione del ruolo svolto dai medici di famiglia, che rappresenta un punto cruciale per la definizione dell'impatto finanziario della nuova normativa.

Il presidente COVIELLO, tenuto conto delle osservazioni formulate dal senatore Ferrante, propone quindi l'espressione del seguente parere:

"La Commissione programmazione economica, bilancio, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 126, comma 4, del Regolamento, sentito il rappresentante del Governo, osserva che:

a) Per quanto attiene al rispetto dei vincoli di copertura degli oneri di natura corrente previsti dal disegno di legge finanziaria per il 2001 (comma 5 dell'articolo 11 della legge n. 468, modificata), si ritiene che le soluzioni presentate nello schema di copertura del disegno di legge finanziaria in esame (prospetto allegato all'articolo 126, comma 1) sono conformi a tale disciplina. In particolare, si osserva che la copertura degli oneri di natura corrente recati dal disegno di legge finanziaria 2001 si caratterizza per la conferma dell'elemento di novità della precedente sessione, rappresentato dalla utilizzazione a fini di copertura di una quota del margine di miglioramento del risparmio pubblico previsto per gli esercizi compresi nel triennio 2001-2003, rispetto alle previsioni assestate per l'anno in corso. Dal punto di vista sostanziale, poiché il disegno di legge in esame non determina un peggioramento del risparmio pubblico rispetto all’ultima previsione assestata, comprensiva degli effetti del decreto-legge n. 268 del 2000 per la parte relativa al 2000, non si pongono problemi sostanziali relativamente alla copertura degli oneri correnti. Si segnala altresì che il rapporto di pregiudizialità, procedurale e deliberativa, ai fini del rispetto sia della copertura degli oneri correnti previsti in "finanziaria", sia dei vincoli in termini di saldo netto da finanziare, tra il disegno di legge finanziaria (AS 4885) e il decreto-legge n. 268 del 2000, richiamato tra le fonti di copertura nel prospetto allegato al disegno di legge finanziaria stesso, è risolto dall'approvazione in via definitiva del richiamato decreto-legge da parte del Parlamento.

b) Per quanto riguarda il rispetto delle regole di adeguamento delle entrate e delle spese, su base triennale, quali determinate nella risoluzione con la quale il Senato della Repubblica ha concluso la discussione sul DPEF per il 2001-2004 (articolo 11, comma 6, della legge n. 468, modificata), si rileva che il vincolo del saldo netto da finanziare di cui all'articolo 1 è rispettato per il primo anno (2001) ricompreso nel triennio del bilancio pluriennale. Per il 2002 il disegno di legge finanziaria espone un valore contabile solo identico a quello del primo anno e inferiore per il 2003, a fronte di una indicazione contenuta nella risoluzione approvativa del DPEF 2001-2004 nel senso che essi sarebbero dovuti risultare inferiori al primo. In proposito, si sottolinea che situazioni analoghe si sono verificate anche in precedenti sessioni di bilancio, in occasione delle quali la Commissione bilancio del Senato ha ritenuto che non si sarebbe verificata una violazione sostanziale dei vincoli stabiliti dall'articolo 11, comma 6, della legge n. 468 del 1978, modificata, in quanto i saldi proposti dal Governo con riferimento al secondo e al terzo anno del periodo di riferimento vengono a configurarsi come tappe di avvicinamento agli omologhi valori programmatici. E' stato sottolineato, altresì, che i valori dei saldi fissati nel disegno di legge finanziaria presentato dal Governo sono comunque da assumere come limite da non peggiorare, per ciascuno degli anni compresi nel triennio, nel corso della sessione di bilancio presso il Senato. La risoluzione approvativa del DPEF 2001-2004 conferma del resto questi principi, prevedendo che i limiti massimi del saldo netto da finanziare per il 2002-2003 si iscrivano in un percorso di avvicinamento agli obiettivi programmatici consistenti in un obiettivo non superiore a 62.600 miliardi per il 2002 ed a 49.200 miliardi per il 2003. Sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, i valori in termini di saldo netto da finanziare, relativi a ciascuno degli anni compresi nel bilancio triennale 2001-2003, devono quindi comunque essere assunti come limite per l'ammissibilità delle proposte emendative, oltre naturalmente all'operatività dei vincoli derivanti dalle regole di copertura delle maggiori spese correnti e delle minori entrate e dal rispetto degli obiettivi di fabbisogno di cassa del settore statale e di indebitamento netto della Pubblica Amministrazione .

c) Le varie norme di cui al disegno di legge finanziaria forniscono complessivamente risorse utilizzate direttamente nello schema di copertura della legge finanziaria (oneri correnti) nonché ai fini del rispetto del vincolo triennale costituito dal saldo netto da finanziare di competenza (bilancio statale); forniscono altresì effetti che rilevano nell'ottica nel raggiungimento dei valori di fabbisogno del settore statale e di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche assunti come obiettivi della manovra per il 2001. Rispetto alle determinazioni contenute nella risoluzione adottata al termine della discus-sione sul DPEF 2001-2004 in riferimento all'individuazione dei saldi-obiettivo e sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, la discussione parlamentare dovrebbe dunque garantire il non peggioramento dei valori di correzione associati al disegno di legge finanziaria in termini sia di competenza del bilancio dello Stato, sia di fabbisogno del settore statale e di indebitamento netto della P.A.. Tale non peggioramento implica che le proposte emendative assumano una configurazione neutra in termini di effetti sulle correzioni, associabili alle singole norme del disegno di legge finanziaria, sulla base delle indicazioni contenute dei documenti governativi, in riferimento agli obiettivi di cui ai commi 5 e 6 del richiamato articolo 11 della legge n. 468 modificata. Vale la pena comunque di segnalare la necessità - come richiesto anche dalla relazione sul rendiconto generale sull'esercizio 1999 della Corte dei Conti - che il fenomeno delle regolazioni contabili e debitorie, dato l’uso che nel corso dell'esame in prima lettura ne è stato effettuato per coprire oneri, sia pure formalmente attinenti ad impegni già determinatisi in esercizi precedenti, utilizzando talora poste di fondo globale costruite in tal senso e in altri casi incrementandone gli importi, venga chiarito anche negli aspetti metodologici".

Con il voto contrario dei senatori VEGAS, AZZOLLINI e TAROLLI, la Commissione approva la proposta di parere del Presidente.

La seduta termina alle ore 12,10.