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LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8ª)

MARTEDÌ 15 LUGLIO 2014
93ª Seduta

Presidenza del Vice Presidente
CERVELLINI


La seduta inizia alle ore 14,40.

IN SEDE CONSULTIVA

(1563) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, recante disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo, approvato dalla Camera dei deputati
(Parere alla 7a Commissione. Esame. Parere favorevole con condizioni e osservazioni)

Il relatore RANUCCI (PD) illustra il provvedimento in esame, che reca disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo. Esso consta di 20 articoli, raggruppati in quattro titoli, tutti modificati ed integrati nel corso dell’esame da parte della Camera dei deputati.
Con riguardo alle norme di competenza dell’8a Commissione segnala anzitutto il Titolo I, contenente misure urgenti per la tutela del patrimonio culturale della nazione e per lo sviluppo della cultura.
L’articolo 2 prevede una serie di interventi per accelerare la realizzazione del Grande Progetto Pompei, in particolare per gli affidamenti dei contratti pubblici, anche in deroga al Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 163 del 2006). Sono però fatti salvi gli effetti del protocollo di legalità stipulato con la competente Prefettura-Ufficio territoriale del Governo e stabiliti alcuni obblighi che il Direttore generale di progetto (nominato ai sensi dell’articolo 1 del decreto legge n. 91 del 2013) deve osservare nell’affidamento dei contratti, riguardo alla selezione delle imprese e ai criteri di aggiudicazione dei contratti.
In proposito evidenzia che, in deroga alle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, si prevede l’aumento da 1 a 1,5 milioni di euro della soglia per il ricorso alla procedura negoziata nei lavori relativi ai beni culturali, l’introduzione di specifici obblighi al fine di assicurare la massima trasparenza e pubblicità della procedura negoziata, nonché l’aumento dal 2 al 5 per cento della misura della garanzia che il Codice prevede debba essere depositata a corredo dell’offerta. Ulteriori deroghe al Codice riguardano la possibilità di applicare sempre l’esecuzione di urgenza dei contratti e la consegna dei lavori immediatamente dopo la stipulazione del contratto con l’aggiudicatario.
Il Direttore generale di progetto può, in caso di necessità, revocare e nominare il responsabile unico del procedimento, sostituire con un’attestazione la verifica dei progetti prevista dal Codice dei contratti pubblici e deve adottare un piano di gestione dei rischi e di prevenzione della corruzione, in coerenza con la legge n. 190 del 2012.
Altre norme riguardano i comandi relativi alla struttura di supporto al Direttore generale di progetto e presso l’Unità Grande Pompei, il Piano strategico per lo sviluppo delle aree collegate al sito UNESCO “Aree archeologiche di Pompei, Ercolano e Torre Annunziata”, nonché la costituzione di una segreteria tecnica di progettazione presso la Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, con incarichi di collaborazione per un massimo di 20 persone, per non più di 12 mesi ed entro il limite di spesa di 400.000 euro per il 2014 e di 500.000 euro per il 2015.
Segnala poi l’articolo 7 del provvedimento in esame, che introduce il nuovo Piano strategico “Grandi Progetti Beni culturali”. Il Piano, da adottare entro il 31 dicembre di ogni anno, sentita anche la Conferenza unificata, individua beni o siti di eccezionale interesse culturale e di rilevanza nazionale per i quali sia necessario e urgente realizzare interventi organici di tutela, riqualificazione, valorizzazione e promozione culturale, anche a fini turistici.
Il Piano è finanziato con 5 milioni di euro per il 2014, 30 milioni per il 2015, 50 milioni per il 2016 e, dal 1º gennaio 2017, con il 50 per cento della quota delle risorse per infrastrutture riservata a investimenti in favore dei beni culturali, ai sensi dell’articolo 60, comma 4, della legge n. 289 del 2002. Si prevede inoltre che, a decorrere dal 2014, una quota pari al 3 per cento delle suddette risorse aggiuntive, annualmente iscritte nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sia destinata alla spesa per investimenti in favore dei beni culturali. Al riguardo ricorda che finora era previsto che, per il triennio 2014-2016, tale quota fosse “fino al 3 per cento e nel limite di 100 milioni di euro annui”. L’assegnazione della quota è disposta dal CIPE, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sulla base della finalizzazione derivante da un programma di interventi. Per il triennio 2014-2016, 3 milioni di euro annui della suddetta quota sono poi destinati a finanziare progetti di attività culturali nelle periferie urbane, elaborati da enti locali. Infine, si rifinanzia il Fondo Mille giovani per la cultura (articolo 2, comma 5-bis, del decreto-legge n. 76 del 2013), per 1 milione di euro per il 2015.
Si sofferma poi sul Titolo II, che prevede misure urgenti a supporto dell’accessibilità del settore culturale e turistico.
In particolare, l’articolo 9, al fine di sostenere la competitività del sistema del turismo nazionale, concede un credito d’imposta a favore degli esercizi ricettivi singoli o aggregati con servizi extra-ricettivi o ancillari, nonché (per una quota non superiore al 10 per cento delle risorse complessive messe a disposizione) alle agenzie di viaggi e ai tour operator specializzati nel turismo incoming, per investimenti ed attività di sviluppo per la digitalizzazione (impianti wi-fi, siti e canali web, programmi informatici, spazi pubblicitari e promozionali, servizi vari di natura turistica). Il credito d’imposta è pari al 30 per cento dei costi sostenuti nei periodi di imposta 2014, 2015 e 2016, ed è ripartito in tre quote annuali di pari importo.
Richiama quindi l’articolo 10, che prevede agevolazioni fiscali a favore delle imprese alberghiere per interventi di ristrutturazione edilizia ed abbattimento delle barriere architettoniche, nonché norme per favorire lo sviluppo dei distretti turistici.
Segnala poi l’articolo 11, che reca varie disposizioni miranti a favorire la fruibilità del patrimonio culturale e turistico italiano, senza oneri per la finanza pubblica. Si prevede tra l’altro: l’adozione (mediante decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti) di un piano straordinario della mobilità turistica; la convocazione da parte del Ministero dei beni e delle attività culturali e ambientali di apposite conferenze di servizi per la realizzazione di circuiti nazionali di eccellenza; la possibilità di concedere in uso gratuito immobili pubblici non utilizzati a fini istituzionali (tra gli altri, case cantoniere, caselli e stazioni ferroviarie o marittime, fortificazioni e fari), per la promozione di percorsi pedonali, ciclabili, equestri, moto turistici, fluviali e ferroviari.
Le concessioni possono essere assegnate fino a nove anni (rinnovabili per altri nove) ad imprese o altre forme associative, costituite in prevalenza da soggetti fino a 40 anni, mediante procedura ad evidenza pubblica nella quale sia riconosciuta adeguata rilevanza agli elementi di sostenibilità ambientale, efficienza energetica e valutazione dell’opportunità turistica. Per le finalità di promozione dei suddetti percorsi si estende alle società cooperative la possibilità - prevista dalla disciplina degli incentivi all’autoimprenditorialità - di ottenere mutui agevolati per gli investimenti.
Ancora, si favoriscono progetti locali per la valorizzazione del paesaggio, che assumono priorità nell’ambito del Piano strategico nazionale per lo sviluppo del turismo in Italia, anche tramite la realizzazione di itinerari turistico-culturali da inserire nei circuiti nazionali di eccellenza e nei percorsi di mobilità indicati in precedenza, per la migliore fruizione dei siti di interesse culturale e paesaggistico mediante la loro messa in rete.
Osserva infine che particolare interesse per la competenza della Commissione riveste l’articolo 11-bis (inserito nel corso dell’esame presso la Camera dei deputati), che estende la definizione di “start-up innovative”, prevista dall’articolo 25, comma 2, lettera f), del decreto-legge n. 179 del 2012, anche alle società che abbiano come oggetto sociale la promozione dell’offerta turistica nazionale attraverso l’uso di tecnologie e lo sviluppo di software originali, in particolare mediante la predisposizione di servizi rivolti alle imprese turistiche.
Oltre alle agevolazioni già previste dalla legislazione vigente per le imprese start-up innovative, l'articolo in esame dispone ulteriori incentivi per la cui attuazione si prevede lo stanziamento di 2 milioni di euro a decorrere dal 2015.

Il senatore MARGIOTTA (PD), dopo aver ringraziato il relatore per la sua relazione, esprime apprezzamento sull'impostazione generale del provvedimento in esame, che mira a fornire una strategia d'insieme per sostenere e rilanciare il sistema culturale e turistico del Paese.
Manifesta invece notevoli perplessità sulle norme concernenti il Grande Progetto Pompei, per quanto riguarda le numerose deroghe apportate al Codice dei contratti pubblici per l'affidamento dei vari contratti. In proposito, ricorda che nella giornata di ieri, nel corso di un convegno, lo stesso vice ministro delle infrastrutture e dei trasporti Nencini ha ribadito la volontà del Governo di riformare il Codice anche al fine di limitare al massimo il ricorso alle deroghe nel caso di eventi eccezionali.
Auspicando che quello del Grande Progetto Pompei sia l'ultimo esempio di questo tipo di deroghe, ritiene comunque opportuno che nel parere si segnali l'anomalia di alcune disposizioni, con particolare riguardo a quella dell'articolo 2, comma 1, lettera b) che prevede l'aumento della soglia per il ricorso alla procedura negoziata da 1 a 1,5 milioni di euro. Tale aumento - seppure opportunamente ridotto nel corso dell'esame presso la Camera dei deputati rispetto alla formulazione originaria del decreto-legge proposta dal Governo - resta comunque molto alto e dovrebbe essere soppresso. La norma che ne deriva, infatti, lascia troppa discrezionalità nell'affidamento degli appalti al Direttore generale di progetto, peraltro in contraddizione con i numerosi obblighi in materia di selezione delle imprese e aggiudicazione delle gare che sono imposti dalla lettera a) del medesimo articolo 2, comma 1.
Auspica, infine, che si possa presto procedere alla riforma del Codice dei contratti pubblici.

Il senatore PAGNONCELLI (FI-PdL XVII) condivide le osservazioni del senatore Margiotta riguardo alle anomalie delle deroghe al Codice dei contratti pubblici previste dal decreto-legge in conversione per il Grande Progetto Pompei. Osserva che proprio la necessità di derogare al Codice per realizzare grandi eventi dimostra come il Codice stesso sia ormai diventato uno strumento impossibile da gestire. Sempre più imprenditori si lamentano infatti della complessità e della farraginosità dell'attuale normativa degli appalti, che determina da un lato appesantimenti burocratici e dall'altro costringe le imprese a sottostare a ribassi d'asta insostenibili rispetto ai costi del mercato.
Auspica che la Commissione possa quanto prima procedere a una revisione del Codice dei contratti pubblici, attraverso un disegno di legge delega, per semplificare la materia e superare l'attuale fase di confusione che vede sempre più spesso contenziosi fra le pubbliche amministrazioni e le imprese appaltatrici.

Sulla base delle osservazioni emerse nel dibattito il relatore RANUCCI (PD) illustra una proposta di parere favorevole con condizione e osservazioni, sul provvedimento in esame (pubblicata in allegato).

Il senatore SCIBONA (M5S) esprime la propria condivisione sulla proposta di parere del relatore, osservando però l'esigenza che la stessa sia formulata in termini più incisivi, ad esempio trasformando alcune delle osservazioni in condizioni.

Il senatore CIOFFI (M5S) sottolinea che il provvedimento in esame concede poteri troppo ampi al Direttore generale di progetto, come la facoltà di revocare il responsabile unico di progetto e la discrezionalità nella scelta dei criteri di aggiudicazione delle gare.
Pur consapevole dell'importanza del Grande Progetto Pompei e della necessità di assicurare un iter veloce e snello, ritiene che debbano essere mantenuti adeguati presidi per assicurare la regolarità delle procedure. A tal fine suggerisce di affidare lo svolgimento delle gare per la progettazione e l'esecuzione dei lavori alla stazione unica appaltante della regione Campania, già da tempo operante, chiedendo di inserire tale indicazione anche nella proposta di parere del relatore.

Il relatore RANUCCI (PD) accoglie le osservazioni dei senatori Scibona e Cioffi e formula conseguentemente una nuova proposta di parere con condizioni e osservazioni (pubblicata in allegato).

Il senatore PAGNONCELLI (FI-PdL XVII) esprime apprezzamento per la nuova proposta di parere del relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, il presidente CERVELLINI, verificata la presenta del prescritto numero di senatori, pone in votazione la nuova proposta di parere che è infine approvata.

La seduta termina alle ore 15,10.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAL RELATORE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1563

L'8a Commissione, esaminato per quanto di propria competenza il disegno di legge in titolo,
premesso che:
il suddetto disegno di legge propone importanti misure per favorire la valorizzazione del patrimonio culturale e turistico del Paese;
in tale ambito, risultano particolarmente apprezzabili le agevolazioni fiscali a favore delle iniziative culturali e degli investimenti nel settore cinematografico e audiovisivo; lo sforzo di introdurre strumenti di pianificazione strategica e di garantire risorse finanziarie certe per i grandi progetti culturali; le misure per incentivare la digitalizzazione dei servizi alle imprese alberghiere e turistiche e la riqualificazione delle strutture ricettive; gli interventi a favore della mobilità turistica e della valorizzazione e tutela dei beni culturali e paesaggistici;
rilevato tuttavia che:
l’articolo 2, che reca misure per accelerare la realizzazione del Grande Progetto Pompei, prevede numerose deroghe al Codice dei contratti pubblici per gli affidamenti dei lavori. Pur concordando con la necessità di garantire procedure veloci ed efficienti per la realizzazione del progetto, tali deroghe alle norme ordinarie (ad esempio l’aumento della soglia di valore per il ricorso alla procedura negoziata) suscitano notevoli perplessità, in assenza di adeguate forme di controllo, anche preventivo, e tenendo conto degli ampi poteri decisionali assegnati in materia al Direttore generale di progetto nonché dei problemi e delle irregolarità che hanno interessato altri progetti e opere di carattere strategico, anch’essi assoggettati a procedure straordinarie o di urgenza;
analoghe perplessità suscita la previsione del comma 5 del medesimo articolo 2, di costituzione di una segreteria tecnica di progettazione presso la Soprintendenza Speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, con incarichi onerosi affidati a personale esterno, la quale si aggiunge alle altre strutture di supporto tecnico-amministrativo già previste per il progetto, con evidenti aggravi di costi per la finanza pubblica;
esprime parere favorevole, con la seguente condizione:
che all’articolo 2, comma 1, lettera b), sia soppresso l’aumento, da 1 a 1,5 milioni di euro, della soglia per il ricorso alla procedura negoziata di cui all’articolo 204 del Codice dei contratti pubblici;
e con le seguenti osservazioni:
con riferimento all’articolo 2, comma 1, al fine di prevenire possibili inconvenienti e irregolarità nell’affidamento dei lavori relativi alla realizzazione del Grande Progetto Pompei, appare opportuno prevedere forme di monitoraggio e controllo preventivo, anche attraverso consultazioni con la Prefettura e le competenti autorità di controllo, in ordine alle procedure di gara adottate dal Direttore generale di progetto per l’affidamento dei lavori, con particolare riguardo alla scelta dei criteri di aggiudicazione;
relativamente allo stesso articolo 2, si sottolinea la necessità che tutte le strutture di supporto tecnico-amministrativo al Grande Progetto Pompei, con particolare riguardo alla segreteria tecnica di progettazione di cui al comma 5, da costituire presso la Soprintendenza Speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, siano formate esclusivamente da personale appartenente alle pubbliche amministrazioni, che dovrebbe prestare la propria attività senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
in merito all’articolo 7, comma 1, si ritiene opportuno che il Piano strategico Grandi Progetti Beni culturali, prima della sua adozione, sia presentato anche alle Commissioni parlamentari competenti, al fine di una sua valutazione preliminare;
con riguardo agli articoli 9 e 11-bis, che prevedono agevolazioni per favorire la digitalizzazione dei servizi nel settore alberghiero e turistico, si raccomanda particolare attenzione allo sviluppo dei servizi di prenotazione e di vendita dei pernottamenti alberghieri, al fine di consentire alle imprese italiane di creare valide alternative all’attuale concentrazione di tali servizi nei portali internet di pochi grandi operatori stranieri. In proposito, si osserva altresì la necessità di monitorare l’attività di tali operatori, allo scopo di evitare abusi di posizione dominante, favorendo una più diffusa concorrenza e un abbassamento dei costi di intermediazione, a vantaggio degli utenti e delle imprese nazionali;
per quanto riguarda l’articolo 11, comma 1, si segnala l’opportunità che il piano straordinario della mobilità turistica, prima della sua adozione, sia sottoposto anche alla valutazione delle Commissioni parlamentari competenti;
circa i contenuti del piano, al fine di assicurare l’effettivo conseguimento degli obiettivi perseguiti, con particolare riguardo alle destinazioni minori, al Sud Italia e alle aree interne del Paese richiamate nella stessa norma, appare opportuno prevedere misure volte a privilegiare l’interconnessione modale tra le diverse forme di trasporto, attraverso un’opportuna programmazione dei collegamenti e delle coincidenze per le diverse mete;
in relazione alle misure di cui al medesimo articolo 11, commi 3, 3-bis e 3-ter, volte alla realizzazione di percorsi, itinerari e circuiti turistici, si raccomanda di prevedere anche incentivi per favorire il recupero delle ferrovie storiche e dismesse, in ambito urbano ed extra-urbano, in concorso tra privati ed enti territoriali, da utilizzare sia come strumento di mobilità sostenibile che di riqualificazione del territorio.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1563

L'8a Commissione, esaminato per quanto di propria competenza il disegno di legge in titolo,
premesso che:
il suddetto disegno di legge propone importanti misure per favorire la valorizzazione del patrimonio culturale e turistico del Paese;
in tale ambito, risultano particolarmente apprezzabili le agevolazioni fiscali a favore delle iniziative culturali e degli investimenti nel settore cinematografico e audiovisivo; lo sforzo di introdurre strumenti di pianificazione strategica e di garantire risorse finanziarie certe per i grandi progetti culturali; le misure per incentivare la digitalizzazione dei servizi alle imprese alberghiere e turistiche e la riqualificazione delle strutture ricettive; gli interventi a favore della mobilità turistica e della valorizzazione e tutela dei beni culturali e paesaggistici;
rilevato tuttavia che:
l’articolo 2, che reca misure per accelerare la realizzazione del Grande Progetto Pompei, prevede numerose deroghe al Codice dei contratti pubblici per gli affidamenti dei lavori. Pur concordando con la necessità di garantire procedure veloci ed efficienti per la realizzazione del progetto, tali deroghe alle norme ordinarie (ad esempio l’aumento della soglia di valore per il ricorso alla procedura negoziata) suscitano notevoli perplessità, in assenza di adeguate forme di controllo, anche preventivo, e tenendo conto degli ampi poteri decisionali assegnati in materia al Direttore generale di progetto nonché dei problemi e delle irregolarità che hanno interessato altri progetti e opere di carattere strategico, anch’essi assoggettati a procedure straordinarie o di urgenza;
analoghe perplessità suscita la previsione del comma 5 del medesimo articolo 2, di costituzione di una segreteria tecnica di progettazione presso la Soprintendenza Speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, con incarichi onerosi affidati a personale esterno, la quale si aggiunge alle altre strutture di supporto tecnico-amministrativo già previste per il progetto, con evidenti aggravi di costi per la finanza pubblica;
esprime parere favorevole, con le seguenti condizioni:
che all’articolo 2, comma 1, lettera b), sia soppresso l’aumento, da 1 a 1,5 milioni di euro, della soglia per il ricorso alla procedura negoziata di cui all’articolo 204 del Codice dei contratti pubblici;
che, con riferimento all’articolo 2, comma 1, al fine di prevenire possibili inconvenienti e irregolarità nell’affidamento dei lavori relativi alla realizzazione del Grande Progetto Pompei, siano previste forme di monitoraggio e controllo preventivo, anche attraverso consultazioni con la Prefettura e le competenti autorità di controllo, in ordine alle procedure di gara scelte dal Direttore generale di progetto per l’affidamento dei lavori, con particolare riguardo alla scelta dei criteri di aggiudicazione, prevedendo altresì l'affidamento delle gare stesse da parte della stazione unica appaltante della regione Campania;
che, relativamente allo stesso articolo 2, tutte le strutture di supporto tecnico-amministrativo al Grande Progetto Pompei, con particolare riguardo alla segreteria tecnica di progettazione di cui al comma 5, da costituire presso la Soprintendenza Speciale per i beni archeologici di Pompei, Ercolano e Stabia, siano formate esclusivamente da personale appartenente alle pubbliche amministrazioni, che dovrebbe prestare la propria attività senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
che, con riguardo agli articoli 9 e 11-bis, che prevedono agevolazioni per favorire la digitalizzazione dei servizi nel settore alberghiero e turistico, sia prestata particolare attenzione allo sviluppo dei servizi di prenotazione e di vendita dei pernottamenti alberghieri, al fine di consentire alle imprese italiane di creare valide alternative all’attuale concentrazione di tali servizi nei portali internet di pochi grandi operatori stranieri. E che, inoltre, si proceda ad un monitoraggio dell’attività di tali operatori, allo scopo di evitare abusi di posizione dominante, favorendo una più diffusa concorrenza e un abbassamento dei costi di intermediazione, a vantaggio degli utenti e delle imprese nazionali;
e con le seguenti osservazioni:
in merito all’articolo 7, comma 1, si ritiene opportuno che il Piano strategico Grandi Progetti Beni culturali, prima della sua adozione, sia presentato anche alle Commissioni parlamentari competenti, al fine di una sua valutazione preliminare;
per quanto riguarda l’articolo 11, comma 1, si segnala l’opportunità che il piano straordinario della mobilità turistica, prima della sua adozione, sia sottoposto anche alla valutazione delle Commissioni parlamentari competenti;
circa i contenuti del piano, al fine di assicurare l’effettivo conseguimento degli obiettivi perseguiti, con particolare riguardo alle destinazioni minori, al Sud Italia e alle aree interne del Paese richiamate nella stessa norma, appare opportuno prevedere misure volte a privilegiare l’interconnessione modale tra le diverse forme di trasporto, attraverso un’opportuna programmazione dei collegamenti e delle coincidenze per le diverse mete;
in relazione alle misure di cui al medesimo articolo 11, commi 3, 3-bis e 3-ter, volte alla realizzazione di percorsi, itinerari e circuiti turistici, si raccomanda di prevedere anche incentivi per favorire il recupero delle ferrovie storiche e dismesse, in ambito urbano ed extra-urbano, in concorso tra privati ed enti territoriali, da utilizzare sia come strumento di mobilità sostenibile che di riqualificazione del territorio.