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COMMISSIONE PARLAMENTARE PER
LA SEMPLIFICAZIONE DELLA LEGISLAZIONE

Martedì 18 novembre 2008
11a Seduta

Presidenza del Presidente
Andrea PASTORE


Interviene, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento del Senato, il ministro per i rapporti con il Parlamento Vito, accompagnato dal capo di gabinetto Raffaele Perna, dal vice capo di gabinetto Mario Muccio, dai funzionari del gabinetto Maria Laura Cantarelli, Deborah Delli Carri e Giovanni Savini, dal capo della segreteria Valerio Stanisci, dal portavoce Cristina Foglia, dal capo dell'ufficio legislativo Carla Ciuffetti e dal capo del dipartimento Valentino Franconi.

La seduta inizia alle ore 14,05.

SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI

Il PRESIDENTE comunica che è stata avanzata richiesta, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, di attivazione dell'impianto audiovisivo, in modo da consentire tale forma di pubblicità per la procedura informativa all'ordine del giorno e che, ove la Commissione convenga, il Presidente del Senato ha già preannunciato il proprio assenso.

Non facendosi osservazioni, la forma di pubblicità di cui all'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, viene adottata per il prosieguo dei lavori.

PROCEDURE INFORMATIVE

Seguito dell’indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa: audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento

Riprende l'indagine conoscitiva in titolo, sospesa nella seduta del 13 novembre 2008.

Il PRESIDENTE rivolge un sentito ringraziamento al ministro per i rapporti on il Parlamento, Elio Vito, per la disponibilità dimostrata nei confronti della Commissione ed introduce l'audizione all'ordine del giorno.

Il ministro VITO ringrazia la Commissione per l’occasione offerta di intervenire su un tema così rilevante e complesso, che coinvolge questioni diverse.
Vi è da un lato il problema dell’elevatissimo numero delle disposizioni normative vigenti, che rende difficile la stessa conoscibilità delle norme da parte dei cittadini, conoscibilità che è la premessa ineludibile di ogni Stato di diritto, e vi è, dall'altro lato, il tema della qualità dei testi di legge, sia sotto il profilo formale, sia sotto il profilo sostanziale.
Come è stato già rilevato nel corso di precedenti audizioni, le politiche di semplificazione legislativa devono concentrarsi innanzitutto sul problema dello stock normativo consolidato. Tale aspetto deve, tuttavia, essere necessariamente accompagnato da un intervento sulle procedure che governano il flusso di produzione della nuova normativa, per avviare il quale risulta decisiva una stretta collaborazione Governo-Parlamento.
La rilevanza attribuita dal Governo all’obiettivo della semplificazione emerge con chiarezza sin dai primi atti compiuti, a partire dalla scelta di contenere la compagine governativa, riducendo il numero dei ministeri e il numero complessivo dei componenti del Governo. Tale scelta, oltre a venire incontro all'esigenza di contenimento dei costi della politica, ha benefici effetti sui flussi di produzione normativa ove si consideri che la moltiplicazione dei ministeri, dei dipartimenti della Presidenza del Consiglio e dei sottosegretari determina inevitabilmente un aumento della pressione verso la produzione di leggi, regolamenti e decreti. La rilevanza del tema “semplificazione” nell’azione del Governo è desumibile anche dal concreto contenuto dei primi provvedimenti adottati e, in particolare, dalle misure previste nel decreto-legge n. 112 del 2008, in materia di sportello unico per le imprese, taglia-oneri amministrativi, “taglia-enti”, e “taglia-leggi”, con l’abrogazione di quasi 3500 leggi obsolete.
All’esame del Parlamento sono state sottoposte anche ulteriori misure in materia di riduzione e certezza dei tempi dei procedimenti amministrativi, conferenza dei servizi, silenzio-assenso, di modernizzazione e semplificazione del processo civile. Di grande rilevanza sono poi il recente regolamento sull’analisi di impatto della regolazione (AIR) e la prosecuzione delle attività inerenti il c.d. progetto “Normattiva”, che dovrebbe garantire ai cittadini la conoscenza piena e gratuita di tutte le norme vigenti.
Molti dei fenomeni degenerativi – quali il frequente ricorso alla decretazione d’urgenza e alla questione di fiducia, l'approvazione di leggi finanziarie "omnibus" – sono il risultato della profonda crisi in cui versa il procedimento legislativo ordinario. I tempi lunghi ed indeterminati della decisione parlamentare e la mancanza di qualsiasi certezza sulla conclusione dell’iter legislativo ordinario, anche di quello relativo alle iniziative che attuano il programma del Governo, costituiscono potenti fattori di deterrenza nell'ordinaria produzione di proposte legislative da parte dell’Esecutivo.
Nelle legislature XIII e XIV il tempo medio impiegato per l'approvazione definitiva dei disegni di legge del Governo, escludendo decreti-legge, finanziarie e ratifiche di trattati internazionali, è stato rispettivamente pari a 374 e 388 giorni; la percentuale dei disegni di legge presentati dal Governo e giunti all'approvazione definitiva è stato del 30 per cento nella XIII legislatura e del 60 per cento nella XIV legislatura.
Dal confronto con le altre esperienze europee emerge un dato univoco: in tutti i maggiori Paesi europei gli Esecutivi hanno un’influenza sui tempi e sui contenuti delle decisioni parlamentari molto superiori a quelli del Governo italiano. Nell'ordinamento italiano, invece, il Governo non ha alcuna garanzia di approvazione in tempi certi delle proposte di diretta attuazione del proprio programma. Tale situazione è ulteriormente aggravata dall’esistenza di significative differenze regolamentari fra Camera e Senato (si pensi al differente regime in materia di contingentamento, di emendabilità dei decreti-legge, di modalità di esame dei disegni di legge collegati). È quindi necessario ricostruire un ordinato procedimento di approvazione delle iniziative legislative sia governative che parlamentari, con tempi brevi, ma soprattutto prevedibili, in modo da evitare il ripetersi di quelle distorsioni che hanno caratterizzato l’attività legislativa negli ultimi anni, ma, soprattutto, in modo da migliorare la qualità della regolazione, poiché una better regulation presuppone processi decisionali fluidi a vantaggio della trasparenza delle scelte normative per i destinatari della regolazione stessa.
Del resto l’attuale situazione danneggia sia il Parlamento, che non è sempre in grado di esercitare con piena consapevolezza le proprie funzioni costituzionali, sia il Governo, che non può attuare in modo compiuto e coerente le proprie strategie legislative dirette a dare concreta attuazione al programma sulla cui base ha ricevuto l’investitura popolare e la fiducia del Parlamento.
In questa prospettiva, la Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione potrebbe costituire un efficace snodo parlamentare per il confronto sull’attuazione delle più efficaci misure di semplificazione e sulla valutazione degli oneri amministrativi derivanti dalla regolazione. Una collaborazione di questo tipo potrebbe essere di grande utilità, oltre che per le già ricordate attività connesse al taglia-enti e al taglia-leggi, anche per l'efficace costruzione di un sistema di analisi preventiva degli effetti della regolazione in termini di adempimenti per imprese e cittadini.
Sarebbe inoltre importante sviluppare le intuizioni che furono alla base dell’istituzione, nella XIII legislatura, alla Camera dei deputati del Comitato per la legislazione, superando alcune caratteristiche che attualmente ne limitano significativamente la portata.
Se si crede che la qualità della legislazione sia in questa fase storica un valore politico primario, che deve essere in grado di confrontarsi su un piede di parità con gli altri valori politici in gioco, occorre configurare in modo coerente la trama istituzionale dei soggetti che presiedono a tale valore. Sarà in questo modo possibile realizzare quella proficua collaborazione tra Governo e Parlamento per risolvere le problematiche che il Paese ha e, tra queste, quella dell’estrema complessità dell’ordinamento legislativo ed amministrativo.

Il deputato DELLA VEDOVA ringrazia il Ministro per l'ampia ricognizione e per le considerazioni svolte, che non possono non registrare un ampio consenso. Sollecita quindi il Ministro ad approfondire ulteriormente la questione dei Regolamenti parlamentari, individuando, se possibile, le parti che dovrebbero formare prioritariamente oggetto di riforma, al fine di assicurare una migliore qualità della legislazione e garantire al Governo percorsi certi di esame dei suoi provvedimenti.

Il deputato LOVELLI si unisce ai ringraziamenti appena formulati e alla richiesta di approfondimento in ordine alla riforma dei Regolamenti parlamentari. Svolge quindi alcune considerazioni sui temi emersi dal dibattito.
Nella sua relazione il Ministro ha richiamato questioni e problemi ormai ampiamente approfonditi. Tuttavia, mentre sull'analisi della natura dei problemi si registra una pressoché totale convergenza di opinioni, sembra ancora mancare una strategia condivisa di azioni e di interventi. Senza entrare nella polemica politica che ha spesso contraddistinto il rapporto tra maggioranza e opposizione su questi temi, non può non rilevare come anche l’attuale Esecutivo sia incorso in una serie di contraddizioni. Se è vero infatti che il disegno di legge finanziaria, come evidenziato dal Ministro, consta di soli tre articoli è altrettanto indiscutibile che esso è stato anticipato, nel mese di luglio, da una complessa e articolata manovra finanziaria sulla quale peraltro il Governo ha posto la questione di fiducia. Inoltre, quando è stato necessario approvare in tempi rapidissimi un provvedimento quale il "lodo Alfano" - che peraltro non rientrava nel programma di governo - l'Esecutivo si è visto garantire tempi certi proprio dagli attuali Regolamenti parlamentari, di cui si invoca la riforma.
In conclusione, rileva l'opportunità di una rivisitazione, de iure condendo, delle competenze di un organismo bicamerale quale la Commissione per la semplificazione della legislazione, che potrebbe svolgere un ruolo più significativo di raccordo e di confronto sui temi della qualità della regolazione.

Il presidente PASTORE rinnova i suoi ringraziamenti al ministro Vito per l’ampia relazione svolta. Sottopone alla sua valutazione la possibilità di intervenire, in sede di revisione della legge n. 440 del 1988, al fine di valorizzare l'attività normativa di rango secondario del Governo e di introdurre disposizioni in tema di qualità della regolazione.

Il ministro VITO sottolinea come il tema della riforma dei Regolamenti parlamentari sia di particolare attualità e delicatezza. Trattandosi tuttavia di materia di esclusiva competenza di ciascuna Camera e che dovrebbe essere sottratta alla polemica tra le parti, non ritiene opportuno esprimersi nel merito delle proposte presentate presso i due rami del Parlamento. E' comunque convinto che, attraverso la riforma degli stessi, sia possibile intervenire positivamente sulle procedure legislative nonché sulla qualità della legislazione, in modo da superare tanto la crisi della legge che la crisi di immagine delle istituzioni e recuperare una maggiore concretezza dell'agire politico.
Per quanto riguarda le osservazione svolte dal deputato Lovelli sulla manovra finanziaria, rivendica a merito del Governo l'aver presentato un provvedimento estremamente snello e omogeneo, che rappresenta un significativo elemento di discontinuità rispetto al passato. Del resto anche il decreto-legge n. 112 del 2008, che anticipava la manovra finanziaria, conteneva un numero di norme considerevolmente inferiore rispetto a quelle di altri "collegati", tanto che le competenti Commissioni bilancio di Camera e Senato ne hanno potuto concludere l'esame. Sul testo licenziato dalle Commissioni il Governo ha dovuto porre la fiducia, ma al solo fine di evitare il rischio di decadenza del provvedimento.
In relazione al cosiddetto lodo Alfano, a suo avviso il fatto che sia stato l’unico disegno di legge ordinario presentato dal Governo ad essere approvato in tempi celeri dal Parlamento rappresenta la migliore dimostrazione dell'enorme difficoltà ad assicurare una fisiologica attività parlamentare.
Auspica infine l’avvio di un proficuo rapporto di collaborazione con la Commissione che possa consentire al Governo di raccogliere suggerimenti e spunti di riflessione e guarda con favore ad un eventuale ampliamento dei compiti della stessa, come suggerito dal deputato Lovelli in una prospettiva di rivisitazione degli strumenti volti ad assicurare una migliore qualità della regolazione.

Il PRESIDENTE dichiara conclusa l'audizione e rinvia il seguito dell’indagine conoscitiva in titolo ad altra seduta.

La seduta termina alle ore 14,50.