Resoconto sommario della seduta n. 341 della commissione Affari Costituzionali

AFFARI COSTITUZIONALI (1^a)

MERCOLEDÌ 10 DICEMBRE 2003
341^a Seduta

Presidenza del Presidente
PASTORE

Interviene il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Brancher.

La seduta inizia alle ore 13,45.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il senatore BASSANINI (DS-U) ricorda l'imminente discussione in Assemblea dei disegni di legge nn. 1732 e connessi, relativi alle pari opportunità nelle elezioni. Non essendo stato possibile svolgerne l'esame nella seduta di ieri, chiede che si proceda oggi.

La senatrice DENTAMARO (Misto-AP-Udeur) si associa alla richiesta del senatore Bassanini.

Il senatore MANCINO (Mar-DL-U) annuncia che non potrà partecipare alla seduta di domani per tutta la sua durata e auspica che la programmazione dei lavori tenga conto dei numerosi impegni a cui i senatori devono far fronte in questi giorni.

Il presidente PASTORE ricorda che la modificazione degli orari delle riunioni dell'Assemblea ha costretto a rivedere la programmazione dei lavori della Commissione, motivo per cui si è dovuto di necessità dare priorità all'esame dei disegni di legge costituzionali nn. 2544 e connessi, a proposito dei quali sono emerse alcune novità politiche che dovrebbero consentire una accelerazione dell'esame.

Il senatore VILLONE (DS-U) a tale riguardo preannuncia che non si riterrà soddisfatto da una semplice informativa sulle novità politiche e in mancanza di una risposta politica complessiva alle obiezioni dell'opposizione sulla riforma costituzionale, si vedrà costretto ad adottare un comportamento ostruzionistico.

La senatrice DATO (Mar-DL-U) ricorda che la Conferenza dei Capigruppo ha inteso prevedere, per la prossima settimana, l'avvio della discussione dei disegni di legge in materia di riequilibrio delle candidature nelle elezioni, diretti a dare immediata e doverosa attuazione al nuovo articolo 51 della Costituzione. Ritiene che il confronto politico non sarà eccessivamente lungo, visto che si è sostanzialmente sviluppato in occasione dei lavori per l'approvazione del disegno di legge costituzionale di modifica di quella disposizione costituzionale.
Dal momento che l'argomento era stato inserito nella programmazione dei lavori della Commissione per la giornata di ieri, propone che si proceda senz'altro nell'esame, in modo da approvare al più presto una norma che, a suo avviso, avrà un significato propedeutico alla stessa riforma costituzionale.
In proposito, ricorda di aver rappresentato al ministro Bossi che l'attuale formulazione dell'articolo 4 del disegno di legge n. 2544 introduce una limitazione dell'elettorato passivo che contrasta con il principio di una equilibrata articolazione delle candidature.

Il senatore VIZZINI (FI) giudica legittima la richiesta del senatore Villone di acquisire una esauriente replica del relatore sugli aspetti più controversi del disegno di legge n. 2544, al fine di favorire un'approvazione del provvedimento ampiamente condivisa.
Chiede, quindi, che all'ordine del giorno dei lavori della Commissione sia iscritto anche l'esame del disegno di legge costituzionale n. 2556, la cui approvazione, a suo giudizio, potrebbe favorire il rinnovo degli statuti regionali, bloccato da un'applicazione rigida del principio simul stabunt simul cadent, previsto dalla legge costituzionale n. 1 del 1999 anche per il caso di morte o impedimento permanente del Presidente della Regione.

Il senatore BASSANINI (DS-U) ritiene che le esigenze illustrate dalla senatrice Dato e dal senatore Vizzini potrebbero essere soddisfatte se nella seduta di domani l'esame dei disegni di legge n. 2544 e connessi fosse limitato al completamento dell'illustrazione degli emendamenti e a una esauriente replica del relatore, sulla quale, peraltro, dovrebbe svolgersi anche un confronto da parte dei Gruppi parlamentari. Vi sarebbe così il tempo necessario per esaminare i provvedimenti in materia di riequilibrio delle candidature e la modifica della legge costituzionale n. 1 del 1999, entrambi particolarmente urgenti, date le scadenze istituzionali ed elettorali dei prossimi mesi.
Precisa che la proposta non ha intenzioni dilatorie e conferma, inoltre, la disponibilità del suo Gruppo a completare l'esame dei disegni di legge nn. 2544 e connessi subito dopo la pausa dei lavori parlamentari e prima che riprendano le riunioni dell'Assemblea

La senatrice DENTAMARO (Misto-AP-Udeur) ritiene che il riequilibrio delle candidature elettorali rappresenti una priorità non solo dal punto di vista del calendario dei lavori parlamentari. I disegni di legge presentati sull'argomento recano le firme di senatori di tutte le parti politiche e vi è viva attenzione dell'opinione pubblica e dell'associazionismo che attendono con ansia l'attuazione della modifica dell'articolo 51 della Costituzione. Inoltre, il prossimo anno si svolgeranno importanti elezioni locali, per cui è evidente, a suo avviso, l'urgenza di attuare il principio costituzionale dell'equilibrio delle candidature.
Ciò premesso, ritiene che la proposta formulata dal senatore Bassanini contemperi l'esigenza di esaminare tempestivamente i disegni di legge n. 1732 e connessi e quella di consentire un confronto pacato sulla riforma costituzionale, rispetto alla quale i Gruppi di opposizione non hanno tenuto atteggiamenti dilatori e anzi vorrebbero proseguire nel confronto allo stesso modo in cui si è proceduto finora.

Il senatore MANCINO (Mar-DL-U) evidenzia la necessità di svolgere una consultazione all'interno dei Gruppi e fra i Gruppi dell'opposizione dopo aver acquisito la posizione del Governo e della maggioranza sugli emendamenti in esame circa il disegno di legge n. 2544. Osserva che la proposta avanzata dal senatore Bassanini non ha un intento dilatorio e concede ai senatori il tempo necessario per determinarsi sull'opportunità di presentare subemendamenti.

Il PRESIDENTE, tenendo conto della discussione appena svolta, dispone quindi che per la seduta di domani, già convocata alle ore 14,30 per proseguire nell'esame del disegno di legge costituzionale n. 2544, si concluda l'illustrazione e la discussione degli emendamenti, si acquisiscano le valutazioni del relatore sulle questioni trattate nelle ultime sedute e si proceda alla votazione delle proposte di modifica relative ai primi articoli del testo. Preso atto delle richieste formulate dai senatori intervenuti sulla programmazione dei lavori, aggiunge che nella stessa seduta di domani, dopo il disegno di legge n. 2544, saranno esaminati anche i disegni di legge nn. 1732, 2080 e 2598, in tema di pari opportunità nelle elezioni, i disegni di legge n. 132 e connessi, sui mandati elettivi di sindaci e presidenti di provincia e il disegno di legge n. 2556, per la revisione degli articoli 121 (o 122) e 126 della Costituzione.

La Commissione prende atto.

IN SEDE REFERENTE
(2544) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Modificazioni degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135 e 138 della Costituzione
(252) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STIFFONI. - Modifica all' articolo 67 della Costituzione
(338) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BEVILACQUA. - Modifica all' articolo 58 della Costituzione per l' ampliamento dell' elettorato attivo per la elezione del Senato della Repubblica
(420) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MANCINO. - Modifica dell' articolo 92 della Costituzione in materia di incompatibilita' per le cariche di Governo
(448) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Paolo DANIELI. - Modifica dell' articolo 116 della Costituzione per la concessione di statuti speciali alle regioni a statuto ordinario
(617) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - EUFEMI ed altri. - Modifiche alla Costituzione concernenti la formazione e le prerogative del Governo e il potere di scioglimento anticipato delle Camere
(992) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ROLLANDIN. - Modifica degli articoli 58, 65, 70, 72 e 122 della Costituzione
(1238) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ROLLANDIN ed altri. - Modifiche agli statuti delle regioni a statuto speciale
(1350) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMICO. - Modifiche all' articolo 135 della Costituzione
(1496) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MASSUCCO ed altri. - Abrogazione del secondo comma dell' articolo 59 della Costituzione concernente l' istituto del senatore a vita di nomina presidenziale
(1653) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MARINO ed altri. - Modifica al Titolo primo della parte seconda della Costituzione
(1662) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TONINI ed altri. - Norme per la stabilizzazione della forma di governo intorno al Primo Ministro e per il riconoscimento di uno Statuto dell' opposizione
(1678) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MANCINO ed altri. - Modifica degli articoli 92, 94 e 134 della Costituzione
(1888) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MANCINO ed altri. - Integrazione dell' articolo 134 della Costituzione. Ricorso diretto alla Corte costituzionale avverso leggi approvate dal Parlamento.
(1889) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MALAN ed altri. - Norme per l' introduzione della forma di Governo del Primo Ministro
(1898) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - NANIA ed altri. - Modifica degli articoli 55, 70, 71, 72, 76, 77, 83, 84, 85, 86, 87, 92 e 94 della Costituzione
(1914) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMICO. - Norme sul Governo di legislatura e sullo Statuto dell' opposizione
(1919) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TURRONI ed altri. - Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione, in materia di forma del Governo
(1933) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BASSANINI ed altri. - Modifica degli articoli 49, 51, 63, 64, 66, 71, 72, 74, 76, 77, 82, 83, 88, 92, 94, 95, 134 e 138 della Costituzione e introduzione degli articoli 58-bis, 81-bis, 82-bis e 98-bis, nonche' della disposizione transitoria e finale XVII-bis della Costituzione stessa, in tema di forma di governo, garanzie istituzionali, statuto dell' opposizione e revisione della Costituzione
(1934) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DEL PENNINO e COMPAGNA. - Norme sulla forma di governo basata sull' elezione diretta del Primo Ministro. Modifica degli articoli 49, 72, 88, 92, 93 e 94 della Costituzione
(1998) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - PASTORE ed altri. - Norme di revisione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione
(2001) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CREMA. - Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma di governo
(2002) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CREMA. - Modifica degli articoli 55, 56, 88 e 92 della Costituzione concernenti l' elezione della Camera dei deputati e la nomina del Presidente del Consiglio dei ministri
(2030) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DEL PENNINO. - Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione
(2117) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BARELLI. - Modifiche all' articolo 117 della Costituzione
(2166) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - PASSIGLI ed altri. - Modifica all' articolo 60 della Costituzione
(2320) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MANCINO ed altri. - Modifica degli articoli 55, 56, 57, 60, 61, 70, 94 e 135 della Costituzione in materia di Parlamento, Senato federale della Repubblica, numero dei deputati e modalita' di elezione della Corte Costituzionale
(2404) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - PASSIGLI ed altri. - Modifiche all' articolo 60 della Costituzione
(2449) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - GRILLO. - Istituzione del Senato regionale della Repubblica e modifiche delle disposizioni relative agli organi elettivi delle regioni, ai referendum popolari e alle elezioni del Presidente della Repubblica e dei membri della Corte costituzionale
(2507) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - VILLONE e BASSANINI. - Modifica degli articoli 57, 59, 60, 63, 69, 70, 76, 77, 82, 88, 92, 94, 95, 104, 116, 117, 120, 126, 127 e 135 nonche' introduzione di un nuovo articolo 57-bis della Costituzione, in tema di composizione e funzioni del Senato della Repubblica, forma di governo, revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, e composizione della Corte costituzionale
(2523) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MARINI e COVIELLO. - Modifica degli articoli 70, 88, 92, 94 della Costituzione e introduzione dell' articolo 75-bis, nonche' della disposizione transitoria e finale XVII-bis della Costituzione stessa, in tema di forma di governo e ripartizione della sfera normativa tra Governo e Parlamento
- voto regionale n. 84 e petizioni nn. 26, 39, 400 e 433 ad essi attinenti

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 4 dicembre. Riprende l'illustrazione e la discussione degli emendamenti al disegno di legge n. 2544, pubblicati in allegato al resoconto della seduta notturna del 25 novembre.

Il senatore MANZELLA (DS-U) illustra gli emendamenti da lui presentati in materia di garanzie costituzionali. Per quanto riguarda le disposizioni che riconoscono le particolari prerogative dei Gruppi di opposizione ritiene che più propriamente si debba parlare di "statuto delle minoranze numericamente qualificate" e giudica positivo il mantenimento della norma che affida alla maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera l'adozione del Regolamento.
Commentando l'emendamento 7.17, sottolinea l'opportunità di costituzionalizzare la prassi in base alla quale i Gruppi di opposizione designano i presidenti delle Commissioni aventi funzioni di controllo o di garanzia. Osserva, in proposito, che al fine di costruire un adeguato sistema di garanzie, si dovrebbe considerare in Costituzione un'area "non maggioritaria", un'area del diritto che si amplia sottraendo potere non tanto alla maggioranza quanto piuttosto alla politica.
Rileva, quindi, che l'attuale formulazione dell'articolo 66 della Costituzione contrasta con i principi del giusto processo, introdotti nella Costituzione all'unanimità nella scorsa legislatura. Per correggere tale anomalia, l'emendamento 8.0.2 prevede che il Regolamento di ciascuna Camera stabilisca termini non prorogabili per deliberare in materia di titoli di ammissione dei componenti e che contro le deliberazioni delle Camere sia ammesso il ricorso alla Corte costituzionale.
Dà conto, poi, dell'emendamento 9.0.2 che prevede analogo ricorso alla Corte costituzionale contro le deliberazioni delle Camere in materia di immunità parlamentari.
Si sofferma, quindi, sulla proposta di modifica dell'articolo 74 della Costituzione (emendamento 13.0.6), in tema di richiesta di nuova deliberazione con messaggio motivato da parte del Presidente della Repubblica. Essa prevede che l'ulteriore approvazione parlamentare sia adottata a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere, in considerazione del mutato contesto in cui prevale il principio maggioritario.
Illustra quindi l'emendamento 13.0.5, che introduce il ricorso preventivo alla Corte costituzionale sulle leggi, per vizi procedimentali o di merito, da parte di un quarto dei componenti delle due Camere, del Presidente della Repubblica e del Primo ministro, analogamente a quanto stabilito nell'ordinamento francese. Osserva in proposito che in quel Paese sono rarissimi i casi di ostruzionismo parlamentare, anche perché le minoranze possono accedere agevolmente al giudice delle leggi. Quanto ai dubbi circa l'opportunità di un giudizio costituzionale anche per vizi di merito, la questione potrebbe dirimersi assumendo come parametro del controllo i principi fondamentali dell'ordinamento.
Illustra poi l'emendamento 15.0.8, in base al quale le inchieste parlamentari sono disposte a maggioranza dei due terzi dei componenti delle Camere: dal momento che il suddetto istituto risponde a un pubblico interesse, come si evince esplicitamente dall'articolo 82, primo comma della Costituzione, è necessario che la deliberazione venga da una maggioranza rafforzata. Lo stesso emendamento esclude che siano disposte inchieste su materie oggetto di procedimenti giudiziari in corso.
L'emendamento 27.0.3 è volto a recuperare le garanzie della pubblica amministrazione, in considerazione del principio, sancito dall'articolo 98 della Costituzione, che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Pur avendo contribuito alla elaborazione della legge n. 400 del 1988, che ha introdotto un limitato avvicendamento dei dirigenti della Presidenza del Consiglio dei ministri a ogni rinnovo di Governo, egli paventa uno sviluppo devastante del cosiddetto spoil system e, pertanto, ritiene utile costituzionalizzare la distinzione tra le attribuzioni dei dirigenti e le funzioni di indirizzo politico e amministrativo, riservate agli organi di Governo.
Commentando, infine, l'emendamento 27.0.5, sottolinea l'opportunità di regolare in Costituzione il ruolo delle autorità pubbliche indipendenti, che apparterrebbero alla citata area "non maggioritaria". A tal fine si dovrebbe prevedere che i presidenti e i componenti di quelle autorità siano nominati dalle Camere a maggioranza dei tre quinti dei loro componenti; inoltre, dovrebbe essere rafforzato il collegamento con l'ordinamento europeo.

Il senatore MANCINO (Mar-DL-U) si sofferma sulla composizione della Corte costituzionale, auspicando che venga mantenuto l'attuale numero di quindici giudici e sia esclusa qualsiasi ipotesi di legame con gli enti territoriali.
Per quanto riguarda l'elezione dei giudici di designazione parlamentare, ritiene che se al Senato federale è riconosciuto un incisivo ruolo di garanzia, la provvista può essere effettuata da quell'organo, eventualmente con un quorum più elevato. Se poi si optasse per una composizione del Senato federale integrata con i rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali, si potrebbe prevedere che l'elezione dei giudici costituzionali sia effettuata dal Parlamento in seduta comune.
Condivide la proposta di introdurre un giudizio di secondo grado in materia di cause di ineleggibilità e di incompatibilità nonchè sulle deliberazioni che riguardano le immunità parlamentari. Ritiene, inoltre, che si dovrebbero regolare i titoli per la candidabilità sia a livello elettorale sia per entrare a far parte del Governo, fino a concepire il ricorso alla Corte costituzionale con riguardo ai requisiti per accedere alla carica di ministro.
Consente anche sulla proposta di prevedere che sia riservata ai Gruppi di opposizione la designazione dei presidenti delle Commissioni aventi funzioni di controllo e di garanzia, nonché sul ricorso preventivo alla Corte da parte di un quorum qualificato di parlamentari.
A proposito dell'articolo 28, comma 2, ritiene preferibile che il vice presidente del Consiglio superiore della magistratura sia scelto tenendo conto della sua capacità di rappresentare la maggioranza di quel consesso.

Il senatore VILLONE (DS-U) sottolinea la necessità di dare luogo a un nuovo e più efficace sistema di garanzie che tenga conto dell'affermazione del sistema elettorale maggioritario. A suo avviso, l'esperienza degli ultimi anni ha dimostrato che a tal fine risultano più efficaci l'equilibrio complessivo del sistema e una serie di convenzioni e prassi costituzionali, anziché l'introduzione di norme precettive. Cita, ad esempio, il sistema di elezione dei giudici della Corte costituzionale, applicato in base al principio non scritto della rotazione nella designazione da parte delle forze politiche. Anche per le inchieste parlamentari è stata la prassi e non la previsione di quorum particolari ad assicurare che quel potere fosse concepito in funzione di controllo da parte della minoranza.
Essendo venuto meno quell'insieme di regole non scritte, entra in crisi, a suo avviso, anche la Costituzione formale; una crisi che si aggraverebbe se, come è nelle intenzioni della maggioranza, si rafforzasse ulteriormente il potere del Governo.
Ritiene inopportuno attribuire ogni responsabilità di garanzia al Presidente della Repubblica, che dovrebbe sostenere un rapporto conflittuale con il potere politico, pur essendo eletto dal Parlamento. Anziché come contropotere del Governo, il Presidente della Repubblica dovrebbe essere considerato una figura di ausilio per la riduzione delle crisi del sistema.
Ugualmente inefficace sarebbe, a suo avviso, la costituzionalizzazione delle autorità indipendenti. Infatti, non è opportuno definire in Costituzione lo spazio da sottrarre alla sfera politica, trattandosi di un dato storico che potrebbe modificarsi nel tempo.
Parzialmente efficaci sarebbero, poi, gli incrementi di alcuni quorum e la previsione di particolari prerogative per le minoranze, dal momento che in ogni caso la maggioranza conserverebbe legittimamente la sua egemonia politica negli organismi parlamentari.
Per realizzare un sistema di garanzie davvero efficace, si dovrebbe favorire la formazione di nuove convenzioni e prassi. In questo senso, si muove la sua proposta di un Senato che rappresenti l'elemento fondamentale del sistema di checks and balances costituzionale e quella di rilanciare l'istituto del referendum abrogativo, mediante l'abolizione della previsione di un numero minimo di partecipanti alla consultazione, che agevola eccessivamente le forze politiche che propendono orientano per la conservazione della norma sottoposta al giudizio popolare.
Per quanto riguarda il ruolo della Corte costituzionale, ritiene improprio concepirla come organo contrapposto stabilmente al potere politico. Si dichiara pertanto diffidente nei confronti delle proposte volte a prevedere ricorsi preventivi alla Corte costituzionale che, a suo avviso, potrebbero generare un grave conflitto istituzionale. Anche il ricorso in via diretta, tipico dell'ordinamento tedesco, a suo giudizio avrebbe scarsa capacità di incidere a fini di garanzia costituzionale: non potrebbe immaginarsi, infatti, un potere legislativo a cui si contrapponga continuamente il giudizio costituzionale.
Ribadisce infine la sua personale indisponibilità per accordi politici sulla riforma costituzionale, sulla base di ritocchi minimi come quelli di cui è stata data notizia dagli organi di informazione. Auspica, dunque, una soluzione complessiva ed equilibrata, in particolare sul tema delle garanzie costituzionali.

Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.

(2606) Conversione in legge del decreto-legge 28 novembre 2003, n. 337, recante disposizioni urgenti in favore delle vittime militari e civili di attentati terroristici all' estero
(Seguito e conclusione dell'esame)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta pomeridiana del 3 dicembre.

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, su proposta del presidente Pastore, la Commissione conferisce al relatore Boscetto il mandato a riferire all'Assemblea per l'approvazione del disegno di legge in titolo, chiedendo l'autorizzazione a svolgere una relazione orale.

INTEGRAZIONE DELL'ORDINE DEL GIORNO

Il PRESIDENTE annuncia che l'ordine del giorno della Commissione sarà integrato fin dalla seduta successiva con l'esame, in sede referente, dei disegni di legge costituzionali nn. 1941, 2025 e 2556, recanti revisione degli articoli 121 (o 122) e 126 della Costituzione.

La Commissione prende atto.

La seduta termina alle ore 15,30.