FINANZE E TESORO (6ª)

MARTEDI' 10 NOVEMBRE 1998
185ª Seduta
Presidenza del Presidente
ANGIUS


La seduta inizia alle ore 15.15.

Intervengono il ministro delle finanze Visco e i sottosegretari di Stato per lo stesso dicastero De Franciscis e Vigevani.

IN SEDE REFERENTE

(3599) Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale
(Esame e rinvio).

Il Presidente ANGIUS, dopo aver ringraziato il Ministro per la sua disponibilità, rivolge un augurio di buon lavoro al nuovo sottosegretario per le finanze De Franciscis.

Riferisce alla Commissione il senatore BONAVITA, il quale dichiara in premessa che le disposizioni varate dal Governo per la manovra di bilancio per l’anno 1999 delineano uno scenario innovativo rispetto agli ultimi anni, nella prospettiva di far agire la leva fiscale, non solo in funzione di mero incremento di nuove entrate erariali, ma anche per dare un impulso decisivo al rilancio di settori economici strategici per lo sviluppo e l’occupazione. In questo senso, la leva fiscale diventa il banco di prova di un’operazione programmatica di ampio respiro in quanto elemento propulsivo non destinato esclusivamente al contenimento del disavanzo e del debito pubblico.
Passando ad illustrare in dettaglio le disposizioni recate dal provvedimento, l'oratore illustra il contenuto dell'articolo 1, recante interventi strutturali per la perequazione del prelievo fiscale. Con una innovazione fino ad ora sconosciuta nel sistema tributario, il Governo è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti a delineare un procedimento per la determinazione del gettito tributario aggiuntivo, anno per anno, rispetto a quello stimato (al netto dell’incremento del prodotto interno lordo, della variazione del tasso di inflazione, o degli effetti delle eventuali riforme normative strutturali). Tale maggior gettito, derivante dal recupero
dell’evasione, finirà per alimentare interventi di proporzionata riduzione delle imposte dirette.
In sostanza, gli introiti per l’erario della lotta all’evasione, invece che essere destinatti automaticamente a ridurre il debito pubblico, saranno definiti sia in termini assoluti che in termini relativi rispetto al gettito stimato. E' importante sottolineare, prosegue l'oratore, che la "restituzione" dell'incremento di gettito sarà disposta sia modificando le aliquote delle imposte dirette, ovvero la misura delle detrazioni o delle deduzioni ovvero, infine, degli scaglioni di reddito.
Con l’articolo 2, si prospetta una riforma dei redditi di impresa, volta a avvicinare, quanto più possibile, la tassazione sulle imprese individuali e le società di persone in regime di contabilità ordinaria a quella delle società di capitali. A tal fine, si prevede l’estensione ed il potenziamento del meccanismo incentivante della dual income tax, esteso anche a tutto il patrimonio delle imprese individuali e delle società di persone in regime di contabilità ordinaria, e l’assoggettamento a tassazione separata della parte di reddito soggetta al regime della DIT. In prospettiva, si prevede la completa separazione della tassazione dell’impresa da quella dell’imprenditore e dei soci, con applicazione dello stesso regime IRPEG (aliquota ordinaria del 37 per cento e credito di imposta per l’imposta assolta dall’impresa).
L’impresa verrebbe, in sostanza, ad acquisire una sorta di soggettività fiscale separata da quella dell’imprenditore, dei collaboratori familiari e dei soci; il reddito d’impresa verrebbe assoggettato ad imposizione con aliquota proporzionale e con le stesse modalità previste per i predetti soggetti Irpeg.
La tassazione nei confronti dell’imprenditore, dei collaboratori familiari e dei soci non avverrebbe più indipendentemente dalla percezione del reddito, in quanto detti soggetti subirebbero la tassazione in relazione agli utili percepiti, cioè in modo analogo alla tassazione degli utili societari. Naturalmente, la logica conseguenza di tale meccanismo non può che essere quello già previsto per le società di capitali: all’imprenditore, ai collaboratori e ai soci verrebbe riconosciuto il credito dell’imposta assolta dall’impresa.
Contestualmente, si provvede anche ad ampliare la portata dell’articolo 3, comma 162, della legge n. 662 del 1996, cioè la disposizione della delega originaria in materia di DIT.
Come è noto, tale meccanismo impositivo risponde alla finalità di favorire la capitalizzazione delle imprese; tale obiettivo è perseguito applicando un’aliquota ridotta, rispetto a quella ordinaria, sul reddito corrispondente alla remunerazione dell’incremento del capitale investito - semprechè derivante dall’accantonamento di utili a riserva, da aumento del capitale sociale e delle riserve di cui all’articolo 44, comma 1, del TUIR.
La disposizione modificativa recata dalla norma in esame consente l’ampliamento dell’agevolazione, commisurando il beneficio non soltanto all’incremento del capitale (come sopra indicato), ma anche ad un coefficiente di moltiplicazione dell’incremento stesso. La nuova agevolazione - che deve intendersi alle sole imprese già esistenti alla data del 30 settembre 1996 - ha pertanto la finalità di consentire a tali imprese di poter fruire della DIT, anche con riguardo al capitale già investito alla predetta data, e non solo agli incrementi del patrimonio effettuati successivamente.
Si intende, inoltre, rafforzare l’incidenza dell’agevolazione nei confronti delle imprese individuali e delle società personali, riconoscendo rilevanza oltre che all’incremento determinato secondo i criteri vigenti, anche al capitale investito già computato nel bilancio relativo all’esercizio 1996 nella sua interezza. In sostanza, a differenza delle società e degli enti soggetti all’IRPEG, le imprese individuali e le società di persone vengono a beneficiare dell’estensione della DIT al patrimonio esistente in via immediata e indipendentemente dal collegamento con l’effettuazione di nuovi conferimenti in denaro o accantonamenti di utili.
Per quanto riguarda l'articolo 3, - continua il relatore - relativa al regime tributario dei fondi pensione, la disciplina di delega si pone come un ulteriore elemento qualificante la manovra per il 1999, sotto l'aspetto tributario, investendo le forme di previdenza complementare, siano esse collettive (fondi pensione) od individuali (piani pensionistici). L'obiettivo di fondo del Governo rimane l'armonizzazione del prelievo fiscale su tutti gli istituti che assumano una valenza in chiave previdenziale, tra i quali vanno inclusi il trattamento di fine rapporto, nonché le rendite vitalizie.
Dopo aver ricordato il regime impositivo vigente per i fondi comuni di investimento, il relatore sottolinea l'orientamento del Governo di rendere omogenee le due forme di investimento, - fondi comuni e fondi pensione - recuperando la necessaria differenziazione di disciplina a livello della misura delle aliquote. Il disegno complessivo prevede il rinvio della tassazione sulle somme accantonate (e quindi versate al fondo) fino al momento in cui le somme saranno distribuite al percettore (sotto forma di prestazione previdenziale), con la tassazione sostitutiva (ad aliquota ridotta), anno per anno, dei rendimenti finanziari nella fase di accumulazione.
L’obiettivo consente di delineare un regime differenziato per la previdenza pubblica obbligatoria da quello proprio della previdenza privata e la tendenziale assimilazione della previdenza privata individuale a quella collettiva, sempre che restino coerenti le finalità delle due forme di risparmio diverse, ma parallele.
Quanto ai criteri direttivi di riordino del regime fiscale della previdenza privata collettiva, si prevede un ampliamento, in termini quantitativi, dell’ammontare dei contributi fiscalmente deducibili, nonché l’estensione della deducibilità anche ai soggetti non titolari di redditi di lavoro o d’impresa e la possibilità di dedurre i contributi relativi a soggetti fiscalmente a carico, in caso di incapienza dei redditi di questi ultimi. Tale ultima previsione, in particolare, appare dettata dalla corretta constatazione della reale funzione e valenza (anche sociale) di istituti di previdenza complementare privata. Ciò consente anche di fornire un sicuro quadro normativo fiscale che dia impulso al campo della previdenza privata. Si prevede anche l’estensione ai fondi pensione del regime di imposizione sostitutiva dettato dal decreto legislativo n. 461 del 1997 per i fondi comuni, con la possibilità di introdurre riduzioni dell’aliquota dell’imposta sostitutiva (attualmente del 12,50 per cento).
Dopo aver analiticamente illustrato i contenuti e le disposizioni di delega relativamente ai piani pensionistici individuali, ovvero al riordino del sistema delle assicurazioni sulla vita, il relatore sottolinea il valore sociale della tendenziale assimilazione e armonizzazione del regime fiscale del trattamento di fine rapporto, in considerazione della comune natura previdenziale (intesa in senso esteso). Anche i rendimenti maturati nella fase di accumulazione del TFR dovranno essere assoggettati alla medesima imposta sostitutiva prevista per i fondi pensione, mentre il trattamento all’erogazione dovrà essere identico a quello previsto per i capitali erogati dai predetti fondi.
Allo stesso modo, il trattamento fiscale delle rendite vitalizie verrà armonizzato agli analoghi criteri di tassazione.
Il relatore segnala, poi, accanto a una serie di norme tecniche, alcune di mero coordinamento della nuova disciplina o di completamento della riforma e la previsione di una eventuale revisione e allargamento delle modalità di contribuzione al fondo di cui al decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 565. Si tratta del fondo destinato ai soggetti che svolgono, senza vincolo di subordinazione, lavori non retribuiti in relazione a responsabilità familiari e che non prestano attività lavorativa autonoma o alle dipendenze di terzi e non sono titolari di pensione diretta, nonché quella di introdurre la possibilità, in caso di incapienza dell’imposta dovuta dall’interessato, di fruire della detrazione d’imposta di cui all’articolo 13-bis del TUIR per i contributi volontari relativi a soggetti fiscalmente a carico.
Il Relatore si sofferma quindi sulle disposizoni degli articoli 4 e 5, il primo relativo alle modifiche in materia di imposta sul valore aggiunto relativamente alle operazioni creditizie e finanziarie, in particolare per operazioni dipendenti da contratti a pronti contro termine. Conseguentemente, anche la base imponibile dovrà essere rappresentata non dall’importo “lordo” dei contratti, ma dalla sola differenza tra il corrispettivo a termine e quello a pronti. L'articolo 5 invece prevede l’adozione di un particolare regime IVA delle operazioni "infragruppo", che si traduce nella esenzione per tutte quelle operazioni che non esprimono, in realtà, una effettiva attività commerciale; questo vale per tutte quelle attività meramente sussidiarie e strumentali rispetto al gruppo medesimo, svolte per lo più da società di servizi costituite allo specifico fine di fornire prestazioni di tale natura.
Con la previsione in esame si è inteso specificare che il regime in questione si applica alle società strumentali, previste dall’articolo 59 del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, (cioè alle società esercenti attività di carattere ausiliario di quelle svolte dalla società del gruppo, quali per esempio le attività di gestione di immobili o di servizi informatici). Quale ulteriore garanzia per la non strumentalizzazione della disposizione, si prevede che le operazioni siano rese unicamente a società facenti parte del gruppo
Analogamente viene prevista l'esenzione IVA per le operazioni effettuate nell’ambito del gruppo bancario dalle società capogruppo (quali definite dall’articolo 61 del predetto Testo unico) nei confronti delle società del gruppo e l’allargamento di detto regime di esenzione IVA agli enti consortili costituiti tra banche. Non è difficile leggere in tale scelta una chiara finalità di sostegno ed incentivazione del processo di ristrutturazione del sistema creditizio, con la creazione di consorzi finalizzati a completare l’area di soggetti che forniscono prestazioni così dette di “outsourcing”.
Il relatore inoltre illustra il contenuto dell'articolo 6, finalizzato ad eliminare i dubbi interpretativi relativamente alla imponibilità ai fini IVA degli oneri retributivi e previdenziali anticipati dalle imprese produttrici di lavoro temporaneo per essere poi addebbitati all'impresa utilizzatrice del lavoratore interinale: la norma in esame esclude dall'imposta sul valore aggiunto tali oneri.
Con l’articolo 7 si mira ad eliminare gli effetti della doppia imposizione che, in base alla normativa vigente, si determinano in capo a soggetti diversi a seguito di accertamenti di un maggior reddito fondato però sullo stesso presupposto.
La disposizione si rivolge anzitutto agli accertamenti operati nei confronti dei sostituti di imposta per mancata effettuazione e versamento della ritenuta sui compensi erogati ai percettori, in relazione ai conseguenti accertamenti operati nei confronti di questi ultimi. Ma la disposizione è suscettibile di applicazione anche con riferimento agli accertamenti operati nei confronti dei soci (persone fisiche) delle società di capitali a ristretta base azionaria o a base familiare, per le somme accertate come imponibili, nei confronti delle società di capitali quale maggior reddito di impresa.
Dopo aver dato conto delle disposizioni degli articoli 8 e 9, concernenti, rispettivamente, modifiche di carattere tecnico delle disposizioni relative all'imposta provinciale di trascrizione e alle modalità di compilazione del conto giudiziale, il relatore si sofferma ad illustrare l'articolo 10, contenente disposizioni in materia di federalismo fiscale.
Tale articolo intende completare e razionalizzare definitivamente, attraverso l’esercizio di una delega al Governo, il processo di riforma della finanza regionale, avviato con il decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (istituzione dell’IRAP) e ulteriormente rafforzato dalle disposizioni che, collocandosi nel medesimo solco, prevedono la sostituzione di taluni trasferimenti erariali, compresi quelli destinati al finanziamento della sanità, con compartecipazione al gettito dell’imposta sul valore aggiunto e dell’accisa sulla benzina. Egli sottolinea che tale orientamento corrisponde agli indirizzi contenuti nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sul federalismo fiscale.
In questo senso, la disposizione in esame prevede la possibilità di rideterminare l’ammontare delle compartecipazioni per consentire, da un lato, un potenziamento dell’aliquota base dell’addizionale regionale all’IRPEF (previa riduzione delle aliquote erariali) e, dall’altro, per consentire la regolazione, a partire dall’anno 2000, del flusso di risorse da devolvere alle regioni, di quella quota di IRAP che solo fino al 1999 le regioni riverseranno all’erario, a compensazione della perdita di gettito derivante dall’abolizione dell’imposta sul patrimonio netto delle imprese.
E’ previsto anche - prosegue l'oratore - il complessivo riordino dei meccanismi perequativi, ora disciplinati in via transitoria dal decreto legislativo n. 446 del 1997, nel senso della perequazione, attuata per tramite di trasferimenti interregionali sulle somme derivanti dalla compartecipazione al gettito dell’IVA, ripartito in base ai più recenti dati ISTAT sui consumi regionali delle famiglie italiane. La determinazione dei trasferimenti perequativi va commisurata a tre parametri: capacità fiscale, sforzo fiscale e fabbisogni sanitari.
Si accentua quindi l'autonoma alimentazione delle entrate regionali e si rafforza la possibilità di ciascuna regione di esercitare autonome politiche di bilancio, in tal modo, conferendo effettività all’autonomia legislativa ed istituzionale riconosciuta dal titolo V della Costituzione. Anche la previsione di meccanismi perequativi interregionali, iscrivendosi nell’ottica di una autonomia finanziaria non meramente formale, ma sostanziale ed armonicamente inserita nel complesso dei rapporti tra Stato, Comuni e provincie, corrisponde all’esigenza di adeguare l’entità delle risorse riconosciute a ciascuna regione in relazione ai bisogni delle stesse, nonché al coordinamento con l’assetto finanziario dello Stato e delle altre autonomie locali. L'oratore sottolinea infine l'opportunità di assegnare gli schemi dei decreti legislativi alla Commissione prevista dalla legge n. 662 del 1997.
L’articolo 11 modifica la disciplina relativa all'organismo di controllo degli enti non commerciali e delle ONLUS: vengono consolidate ed ampliate le attribuzioni dell’authority, alla quale vengono devoluti anche poteri di irrogazione di sanzioni. Si conferiscono più ampi poteri di indirizzo e promozione dell’attività degli enti, precisando, altresì, che lo stesso organismo possa formulare proposte di modifica del decreto legislativo n. 460 del 1997. A questo proposito, il relatore ritiene opportuno approfondire meglio la tematica dei pareri vincolanti ed obbligatori.
Per quanto riguarda l'articolo 12, - egli prosegue - atteso il lusinghiero successo in termini di gettito del rilancio dell'intero settore, si può condividere la possibilità che il Ministro delle finanze autorizzi l'accettazione di nuove scommesse a totalizzatore o a quota fissa relativamente ad eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e dalle competizioni organizzate dal CONI. L'estensione della possibilità di scommettere su altri eventi, fermo restando l'attribuzione agli attuali gestori delle corse ippiche, pone in prospettiva il problema di garantire ai gestori stessi che tale ampliamento non incida negativamente sugli importi delle scommesse attualmente effettuate.
Il relatore conclude ribadendo il carattere innovativo delle disposizioni in esame.

Interviene quindi il Ministro VISCO, il quale ricorda preliminarmente che nella risoluzione parlamentare che ha approvato il Documento di Programmazione economica e finanziaria il disegno di legge è definito come collegato alla manovra di bilancio 1999, con tempi di approvazione certi, ma fuori della sessione di bilancio. Il disegno di legge reca tra l'altro disposizioni di carattere tecnico, a valenza interpretativa, come ad esempio le norme sul lavoro interinale, sui contratti pronti contro termine, ovvero sul regime dell'imposta sul valore aggiunto per prestazioni di servizi rese nell'ambito dei gruppi e consorzi bancari.
Di particolare rilievo, prosegue il Ministro, le norme che prevedono lo scomputo delle imposte pagate in sede di accertamento, finalizzate ad evitare la doppia tassazione sulle stesse somme recuperate ad imponibile in capo al sostituito d'imposta, e successivamente accertate anche in capo al sostituto d'imposta.
Le disposizioni di maggior rilievo però sono quelle contenute negli articoli 1, 2, 3 e 10.
Passando a commentare le norme in materia di interventi strutturali per la perequazione del prelievo fiscale, il Ministro ripercorre le fasi di definizione ed applicazione della riforma attuata attraverso l'esercizio delle deleghe conferite con la legge n. 662 del 1996. Dopo anni di polemiche e di scontri, anche aspri, l'innegabile successo in termini di gettito e di razionalizzazione del sistema viene ormai riconosciuto in tutte le sedi, anche internazionali. Quando si avranno le cifre esatte del gettito del 1998, si avrà la piena consapevolezza del fatto che l'enorme recupero di base imponibile attraverso una più efficace lotta all'evasione ha consentito, da un lato, di rendere concreto il forte sgravio fiscale a favore delle imprese, dall'altro di assorbire la rilevante perdita di gettito (circa 6 mila miliardi) rispetto alle stime di entrate dell'imposta regionale sulle attività produttive. L'ammontare del gettito stimato per il 1998 consente, inoltre, di non prevedere manovre aggiuntive, nonostante la vistosa rimodulazione verso il basso delle previsioni di crescita del prodotto interno lordo. Il Ministro, peraltro, puntualizza che un'eventuale ulteriore riduzione delle stime di crescita del PIL potrà porre qualche problema.
In sostanza, la riforma fiscale, contrariamente alle aspettative dei suoi critici, è stata attuata senza sostanziali perdite di gettito e recuperando base imponibile attraverso la lotta all'evasione e all'elusione. E' significativo notare che, secondo le stime dell'Eurostat, non è mutata negli ultimi tre anni la posizione dell'Italia nella graduatoria dei paesi europei relativa alla pressione fiscale complessiva. Nei prossimi anni il completamento della riforma fiscale dovrà quindi accompagnarsi con la graduale riduzione del prelievo. Già con la restituzione dell'Eurotassa, da pochi creduta possibile, il Governo dà un segno tangibile di tale riorientamento della politica tributaria; con l'articolo 1 del disegno di legge si prevede che il maggior gettito derivante dalla lotta all'evasione fiscale, scorporando dall'incremento di gettito gli effetti delle grandezze macroeconomiche e degli interventi normativi, non venga più utilizzato per ridurre il fabbisogno, bensì sia restituito ai contribuenti attraverso interventi sulle aliquote e sulle misure delle detrazioni. Alla base del forte recupero di base imponibile, prosegue il Ministro, va individuato un riassetto degli aspetti organizzativi del Ministero delle finanze e soprattutto le novità in tema di unificazione delle basi imponibili fiscali e contributive, di unicità dei versamenti l'informatizzazione di tutte le operazioni. In altri termini, il Governo spera di innescare per i prossimi anni un circuito virtuoso caratterizzato da un patto tra contribuenti e fisco fondato sulla maggiore correttezza fiscale dei primi e sulla graduale riduzione del prelievo fiscale da parte del secondo.
Il Ministro si sofferma quindi sulle modifiche delle norme relative alla dual income tax . Lo schema di tale imposta prevede il prelievo sui redditi con due aliquote, una sulla remunerazione ordinaria del capitale ed un'altra, più alta, sui redditi qualificati come "sopraprofitti". Mentre in un primo tempo l'introduzione della DIT aveva un profilo squisitamente di incentivo fiscale per i nuovi investimenti, a regime, tale imposta "duale" consente una progressiva riduzione del carico fiscale per le imprese che reinvestano una parte degli utili o si capitalizzino attraverso l'accrescimento del proprio capitale di rischio. In prospettiva, non è azzardato ipotizzare che, per le imprese che adottino comportamenti virtuosi e rinuncino a finanziarsi attraverso l'indebitamento, l'aliquota ordinaria si riduca di circa 10 punti. Su questo schema il Governo ha inteso operare delle modifiche, volendo sostanzialmente equiparare la tassazione sui redditi delle imprese minori rispetto a quella sulle imprese maggiori. Da un lato, si prevede la tassazione dei redditi d'impresa con aliquota uguale a quella prevista per i redditi delle società di capitale e, dall'altro, si consente alle stesse imprese individuali o società di persone di usufruire del meccanismo della DIT sull'intero stock di capitale investito. Si prevede, inoltre, per le imprese maggiori l'applicazione di un moltiplicatore sugli incrementi di capitale rilevanti ai fini dell'applicazione della DIT. In generale, prosegue il Ministro, la riforma della tassazione del reddito d'impresa (sia IRPEG che IRPEF) si fonda sull'obiettivo di far pagare sempre meno tasse a quelle imprese che, ampliando la base produttiva creano anche maggiore occupazione.
Il completamento della riforma della tassazione dei redditi di capitale è compiuto anche attraverso le disposizioni in materia di fondi pensione, vista la sostanziale equiparazione, a fini tributari, del risparmio gestito dai fondi comuni con quello gestito dai fondi pensione. Per incentivare l'avvio dei fondi pensione, in ragione del rilevante contributo della previdenza complementare ai fini del riequilibrio della finanza pubblica, si equipara la tassazione sul capitale gestito dai fondi pensioni a quella già prevista per i fondi comuni di investimento; si prevede, inoltre una maggiore deducibilità per gli accantonamenti al fondo pensione.
Anche in merito alle norme sul federalismo fiscale, il Ministro ne sottolinea il valore ai fini del completamento di un processo che vede sempre più responsabilizzati gli enti locali e, soprattutto le regioni. Le norme prevedono il superamento completo dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, e l'instaurazione di un sistema di trasferimenti perequativi abbinati a compartecipazione al gettito di importanti imposte erariali. Con la compartecipazione all'IVA e all'IRPEF con la imposta propria e le compartecipazioni ad altri tributi minori è ipotizzabile che le regioni del Centro-nord saranno finanziariamente autosufficienti. Non vi è dubbio che i sistemi di perequazione interregionale hanno lo scopo di dotare le regioni a minore capacità fiscale delle risorse sufficienti ad erogare su tutto il territorio nazionale gli stessi servizi con standards omogenei. Per quanto riguarda, invece, le norme sui giochi, il Governo è consapevole dell'enorme successo in termini di gettito dei nuovi concorsi, pronostici e lotterie, ma ha ben presente che solo l'innovazione continua di tali forme di giochi possono garantire il mantenimento degli attuali livelli di gettito. Assicura peraltro il relatore che la soluzione transitoria prospettata nell'articolo 12 sarà superata con l'effettuazione delle gare per scegliere il gestore delle nuove forme di scommesse a totalizzatore ed a quota fissa.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,25.