BILANCIO (5a)

MARTEDÌ 18 MARZO 1997


53a Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente
COVIELLO

Interviene il sottosegretario di Stato per il bilancio e la programmazione economica Macciotta.

La seduta inizia alle ore 11,15.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di deliberazione del CIPE in materia di disciplina della programmazione negoziata (n. 78)
(Parere al Ministro del bilancio e della programmazione economica, ai sensi dell'articolo 2, comma 206, della legge 28 dicembre 1996, n. 662. Esame e rinvio)
(R139 b00, C05a, 0003°)

Il relatore VIVIANI osserva che lo schema di delibera CIPE in esame detta la disciplina attuativa dei commi 205 e 206 dell'articolo 2 della legge n. 662 del 1996, che come è noto, ha voluto ridefinire la tipologia e le norme generali dei diversi strumenti del processo di 'programmazione negoziata'.
Si tratta di una delibera di particolare valore, sia per il suo contenuto che per il contesto in cui si colloca. Va ricordato che il processo di programmazione negoziata risulta la via fondamentale di ogni politica di sviluppo territoriale, fondata sul partenariato sociale, e sostenuta con particolare vigore e convinzione dall'Unione Europea.
Nei suoi contenuti lo schema delinea le modalità di attuazione dei diversi accordi previsti nella programmazione negoziata e che, come noto, sono: l'intesa istituzionale di programma, l'accordo di programma quadro, il patto territoriale, il contratto d'area e il contratto di programma.
Il quadro di riferimento per il positivo esplicarsi della programmazione negoziata è rappresentato dall'intesa istituzionale di programma che si configura come un'intesa tra l'amministrazione centrale e quella regionale e che consiste essenzialmente in una ricognizione programmatica dei problemi che si possono affrontare, delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati alla loro soluzione, delle procedure occorrenti.
In tal modo, in un contesto di collaborazione tra centro e periferia, si determina una cornice di riferimento che aiuterà a definire e stipulare, nel territorio regionale interessato, le diverse intese possibili ed in particolare accordi di programma quadro, cioè veri e propri patti tra le istituzioni centrali e periferiche e altri soggetti pubblici e privati.
Circa l'intesa istituzionale di programma lo schema di delibera, oltre a confermare i contenuti della recente legge, prevede che tale intesa debba specificare i criteri, i tempi e le modalità per la stipula dei diversi accordi di programma quadro. Inoltre prevede che detta intesa definisca le modalità di verifica periodica e di aggiornamento degli obiettivi mediante la costituzione di un comitato paritetico di gestione che si avvale di un comitato di coordinamento tecnico. Qualora nel comitato di gestione emerga un dissenso deve essere sentita la Conferenza Stato-Regioni. Lo schema di delibera non detta indicazioni attuative sugli accordi di programma quadro ritenendo evidentemente sufficienti i contenuti della legge sugli accordi di programma.
Circa la valutazione da esprimere su questa parte va detto che l'intesa istituzionale di programma per come viene delineata è senz'altro da considerare una innovazione positiva perchè rende concreto, mirato e realisticamente commisurato alle risorse disponibili il campo di potenziale intesa tra Stato e Regioni facendo uscire tale confronto dal generico globalismo del passato che ha registrato un sostanziale fallimento. In tale quadro appaiono invece strumenti burocratici ridondanti i due comitati tecnici, cosi' come appare inefficace il ruolo arbitrale assegnato alla Conferenza Stato-Regioni che strutturalmente non possiede caratteristiche decisionali adatte allo scopo. Infine suscita qualche perplessità' la mancata indicazione di un tempo entro il quale tale strumento deve essere definito, in particolare per le Regioni dell'obiettivo 1, dato che tale intesa rappresenta la premessa logica della definizione degli altri strumenti.
Sempre su questa prima parte sarebbe opportuno inserire, nella premessa della delibera, un riferimento alla metodologia del partenariato sociale come linea ispiratrice dell'intero processo di programmazione negoziata e della politica di coesione economica e sociale e non indicarla per il solo contratto d'area come risulta nella bozza in esame.
Analitiche e innovative risultano le disposizioni della bozza di delibera sui patti territoriali. Lo schema innanzitutto, distingue tra soggetti locali protagonisti del patto, quelli abilitati a promuoverlo da quelli legittimati a sottoscriverlo.
Tra i primi vengono indicati gli enti locali e altri soggetti istituzionali locali oltre alle parti sociali, mentre tra i secondi si possono aggiungere la Regione e le banche e società di servizi ad esse collegate, i consorzi di garanzia e quelli di sviluppo industriale.
Il coordinamento e l'attuazione del patto sono affidati ad un soggetto responsabile individuato in una società mista a prevalente capitale pubblico.
I contenuti del patto ricalcano quelli del comma 203 dell'articolo 2 della legge n. 662 del 1996 con alcune aggiunte riguardanti l'indicazione degli effetti occupazionali, anche indiretti; le modalità di reimpiego dell'eventuale manodopera beneficiaria di ammortizzatori sociali; i soggetti responsabili delle infrastrutture ed un piano relativo alla gestione delle stesse.
Circa i finanziamenti statali ripartiti dal CIPE lo schema di delibera indica il limite massimo di 100 miliardi per ogni patto territoriale, a cui vanno aggiunte le risorse provenienti da privati e quelle comunitarie, statali (da altre linee di finanziamento) regionali e locali. Vengono poi indicati due vincoli relativi: alla quota di finanziamento pubblico delle infrastrutture (30%) e alla quota di autofinanziamento delle iniziative produttive (30%).
Tra i requisiti necessari alla conclusione del Patto vengono indicati: una non meglio precisata concertazione sociale (che dovrebbe essere certificata dal CNEL), la presenza di progetti relativi ad iniziative imprenditoriali e l'integrazione dei diversi progetti; nel caso di erogazione di finanziamenti pubblici la stipula del Patto è preceduta da una istruttoria condotta da soggetti convenzionati con il Ministero del bilancio.
Sono indicati tempi sufficientemente stretti per il completamento delle diverse fasi del processo di stipula e precisamente 60 giorni tra la data dell'accertamento di idoneità e l'atto di stipula, e 30 giorni dalla ricezione del Patto da parte della Cassa Depositi e prestiti.
Di grande valore innovativo appare il fatto che una volta esperita la fase istruttoria e arrivati alla stipula del patto questo viene direttamente presentato alla Cassa Depositi e prestiti per l'erogazione in tempi brevi del contributo assegnato senza più il passaggio dell'approvazione da parte del CIPE.
Nel merito della regolamentazione proposta, complessivamente condivisibile, sorgono poi, alcuni altri problemi: va chiarita se e quale parte della normativa si può applicare ai patti territoriali relativi ad aree diverse da quelle depresse; viene individuato un ruolo del CNEL, un po' sfasato rispetto alla funzione reale esercitata finora, cioè di certificazione della concertazione sociale che rimane un processo accertato e legittimato solo dai risultati, ossia da un accordo tra le parti sociali. Al CNEL dovrebbe invece essere confermato il compito di sostegno e di consulenza nella fase di promozione del patto e di aggregazione dei soggetti promotori e sottoscrittori; viene, in qualche modo, sancito un ruolo troppo defilato della Regione che invece, in sede di definizione dell'intesa istituzionale di programma, dovrebbe essere direttamente impegnata per sostenere i Patti territoriali (e i contratti d'area).
In materia di contratti d'area, che rappresentano il nuovo strumento, definito nel Patto per il lavoro del 24 settembre 1996, di intervento nelle aree di crisi lo schema in esame individua innanzitutto tali aree, che sono: le aree di crisi ricadenti in quelle relative agli obiettivi 2 e 5b; le aree individuate con Decreto del Ministro del lavoro 14 marzo 1995; le aree di sviluppo industriale e i nuclei di industrializzazione ubicate nei territori dell'obiettivo 1 e nelle aree industriali sorte in seguito al terremoto in Campania e Basilicata del 1980 (articolo 32 della legge n. 219 del 1981).
I soggetti promotori del contratto d'area vengono indicati, riduttivamente, nelle rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro; non si comprende, infatti, perchè tale ruolo, in determinate situazioni, non possa essere adempiuto dagli stessi enti locali.
Anche in questo caso il ruolo della Regione appare piuttosto defilato mentre, come per i patti territoriali, dovrebbe rappresentare il soggetto centrale per garantire ai contratti d'area coerenza con la programmazione regionale e un congruo finanziamento nell'ambito dei fondi strutturali europei.
Vengono poi dettagliati i requisiti necessari per la stipulazione del contratto d'area in: presenza di aree attrezzate per insediamenti produttivi, disponibilità di progetti nei settori industriali, agroindustriali, dei servizi e del turismo e presenza di un soggetto intermediario avente i requisiti per attivare le sovvenzioni globali con l'Unione Europea.
Viene individuato un soggetto di coordinamento delle istituzioni coinvolte e di assistenza nel comitato di coordinamento delle iniziative per l'occupazione (istituito presso la Presidenza del Consiglio).
Come il patto territoriale, il contratto d'area prevede tempi stretti per la sottoscrizione e per l'erogazione, da parte della Cassa Depositi e prestiti, dei finanziamenti e s'intende approvato con la stipula.
L'indicazione dei contenuti risulta più essenziale e concreta di quella dei patti e si definisce mediante due accordi: uno tra le parti sociali e un altro tra le amministrazioni pubbliche che sottoscrivono il contratto, anche con possibilità di deroga alle norme di amministrazione e di contabilità e di variazione degli strumenti urbanistici, fermo restando il rispetto delle norme comunitarie in materia di appalti, ambiente e di valutazione di impatto ambientale.
Di un certo rilievo è la previsione di un responsabile unico scelto tra i soggetti sottoscrittori del contratto a cui compete, oltre che il coordinamento della gestione, anche poteri sostitutivi e funzioni di arbitrato in caso di conflitti, ritardi e inadempienze.
Circa i tempi e le modalità' di finanziamento, come per i patti territoriali, la Cassa Depositi e prestiti, provvede entro trenta giorni dalla ricezione della documentazione relativa, mentre le modalità' di erogazione ed i rapporti finanziari con la Cassa Depositi e prestiti saranno regolati con decreto del Ministero del tesoro da emanarsi entro 30 giorni dall'entrata in vigore della delibera.
Per quel che concerne i contratti di programma, lo schema di delibera introduce solo una modifica all'attuale quadro normativo, includendo tra i soggetti abilitati a promuovere tale contratto anche le rappresentanze dei distretti industriali, per la realizzazione in aree definite di piani di investimenti produttivi relativi a più' settori comprendenti anche attività' di ricerca e di servizio a gestione consortile. Rimane pertanto, per tale istituto, la precedente procedura di approvazione da parte del CIPE, su proposta del Ministero del Bilancio.
Infine, in materia di finanziamento, lo schema di delibera specifica che, in sede di riparto delle risorse destinate alle aree depresse, il CIPE determina le quote da riservare ai patti territoriali, ai contratti d'area e ai contratti di programma. A tale scopo la Cassa Depositi e prestiti invia al CIPE una relazione semestrale sullo stato di utilizzo delle risorse assegnate.

Prende quindi la parola il sottosegretario MACCIOTTA, il quale precisa che la disciplina dei contratti di programma non è inserita nello schema di delibera in esame, in quanto non sono state previste modificazioni rispetto alla normativa vigente. Tuttavia, in considerazione del fatto che la delibera potrà costituire un testo organico concernente tutti gli strumenti della programmazione negoziata, ritiene opportuno che in sede di approvazione del testo definitivo sia inserita anche la disciplina sui contratti di programma al fine di garantire la massima completezza.
Nello schema di delibera, inoltre, non è affrontata la materia delle agevolazioni fiscali: ciò al fine di non anticipare l'esito degli approfondimenti in corso con gli organi dell'Unione Europea per l'individuazione di aree ben delimitate a cui applicare particolari benefici fiscali.
È dell'avviso che la normativa proposta sia nel complesso soddisfacente soprattutto con riferimento alla esigenza di adeguare anche gli strumenti della programmazione al modello di regionalizzazione della spesa che è in corso di definizione sia nella riorganizzazione della pubblica amministrazione che nella riclassificazione del bilancio dello Stato. Da questo punto di vista, appare opportuna la scelta di prevedere la formazione di due distinti Comitati: ciò anche in relazione alla necessità di garantire la separazione tra la sfera di decisione politica e quella di attuazione amministrativa.
Quanto alle norme sulle competenze della Conferenza Stato-Regioni, fa presente che si tratta di estensioni della prassi attualmente vigente, secondo cui tale organismo è già coinvolto nelle procedure di programmazione.
Concorda, inoltre, con il rilievo del relatore concernente la fissazione di un termine per il raggiungimento delle intese. A suo giudizio si potrà prevedere il termine tendenziale di un anno, con priorità per le regioni dell'obiettivo 1.
Considera essenziale, nell'ambito della delineazione del ruolo di promozione svolto dalle regioni, garantire la opportuna flessibilità degli strumenti, soprattutto in relazione alla precisazione della posizione degli interventi sub-regionali per i quali non dovranno essere stabiliti vincoli eccessivi, pur all'interno del quadro definito a livello regionale.
Precisa, infine, che l'impostazione dello schema di delibera in esame non è viziata da tendenze centralistiche, ma è volta a favorire le possibile sinergie tra i diversi soggetti interessati, superando i limiti delle esperienze precedenti, nelle quali gli interventi finivano per sommarsi l'uno all'altro in modo non integrato. Ciò vale anche per il ruolo degli Istituti di credito con riferimento alle attività istruttorie ad esse demandate attraverso apposite convenzioni. Dichiara, in ogni caso, di essere disponibile ad accogliere sollecitazioni e suggerimenti volti a promuovere ulteriori semplificazioni procedurali.

Il senatore VEGAS ritiene che le procedure individuate nello schema di delibera in esame siano estremamente complesse e possano determinare notevoli intralci al funzionamento degli strumenti che si vogliono attivare. Sarebbe preferibile, in alternativa, prevedere meccanismi di deregolamentazione, come quelli esistenti in materia fiscale, che determinino gli incentivi in modo automatico.
Esprime poi la propria contrarietà sulle norme che individuano competenze del CNEL: esse rappresentano un inutile appesantimento a cui non corrisponde alcun reale vantaggio.
È dell'avviso che vi sia in effetti un rischio per il ruolo e l'autonomia delle regioni che scaturisce dalle procedure indicate e che si possa determinare un ridimensionamento del peso da attribuire alle valutazioni tecniche degli uffici, a vantaggio di una maggiore discrezionalità politica.
In effetti, tali problemi sembrano però scaturire più dalle disposizioni legislative che hanno anche previsto la definizione della delibera, che non dallo schema che è stato predisposto. Sarebbe opportuno, pertanto avviare un ripensamento complessivo sull'intera materia.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

IN SEDE REFERENTE
(1217-B) Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni, recante norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. Delega al Governo per l'individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Seguito dell'esame e rinvio)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta del 13 marzo scorso.

Il PRESIDENTE illustra il seguente ordine del giorno, preannunciato nella precedente seduta:

Il Senato della Repubblica,

impegna il Governo:

a trasmettere, per il previsto parere, alla Commissione di cui all'articolo 9 anche i decreti e i regolamenti di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 6;
a intendere, per quanto concerne il comma 8 dell'articolo 7, che le disposizioni di tale articolo che non entrano in vigore con l'efficacia della legge stessa si riferiscono anche al regolamento di cui al comma 3 del medesimo articolo.
0/1/5/1217-B
Il Relatore
Il sottosegretario MACCIOTTA dichiara di condividere l'ordine del giorno testè illustrato.

L'ordine del giorno viene quindi accolto dalla Commissione.

Si passa all'esame degli emendamenti.

Il senatore GUBERT illustra l'emendamento 1.1.

L'emendamento 1.1 viene posto ai voti e respinto.

Il senatore VEGAS illustra gli emendamenti 4.0.1, 4.0.2, 4.0.3, 4.0.4 e 4.0.5, precisando che essi sono volti a reintrodurre le disposizioni già approvate dal Senato e successivamente stralciate dalla Camera dei deputati. Ribadisce quanto già osservato in sede di discussione generale relativamente alla opportunità di approvare disposizioni più efficaci soprattutto in materia di copertura degli oneri finanziari.

Il presidente COVIELLO, pur concordando con le osservazioni del senatore Vegas, ritiene che sia preminente l'esigenza di non introdurre modifiche al testo approvato dalla Camera dei deputati al fine di consentire l'attuazione delle norme sulla riclassificazione del bilancio già a partire dai documenti concernenti l'esercizio finanziario 1998.

Il sottosegretario MACCIOTTA si associa alle considerazioni svolte dal Presidente e invita il senatore Vegas a trasformare gli emendamenti in ordini del giorno.

Concorda il senatore FERRANTE.

Il senatore MORANDO ritiene che in Assemblea potrà essere formulato un ordine del giorno che impegni il Governo ad adottare, per la parte di sua competenza, taluni strumenti previsti nelle norme stralciate dalla Camera su cui vi è generale consenso.

Il senatore VEGAS insiste per la votazione degli emendamenti da lui presentati, in quanto il contenuto normativo degli articoli stralciati non potrà essere riprodotto integralmente in ordini del giorno.

Viene quindi posto in votazione l'emendamento 4.0.1.

Il senatore VEGAS chiede la verifica del numero legale.

Non risultando la Commissione in numero legale, l'esame viene sospeso.

Il presidente COVIELLO rinvia quindi il seguito dell'esame ad una prossima seduta che convoca per le ore 15,15 di oggi.

La seduta termina alle ore 12,30.