MATERIE DI COMPETENZA

Esame, ed approvazione, ai sensi dell’articolo 50 comma 1 del Regolamento del Senato, di una proposta di relazione concernente la riorganizzazione dei servizi informatici del Ministero delle finanze

        In apertura di seduta il presidente MANTICA presenta, ai sensi dell’articolo 50 comma 1 del Regolamento del Senato, la seguente proposta di relazione:
1) OBIETTIVI DEI LAVORI DELLA COMMISSIONE

        A partire dal secondo semestre 1998, anche a seguito delle sollecitazioni derivate da una apposita indagine conoscitiva svolta da questa stessa Commissione, si è sviluppato un approfondito dibattito in ordine al ruolo e alla organizzazione delle tecnologie informatiche in vista della imminente riforma dell’amministrazione stessa.

        A tal fine, come ha ricordato il Ministro Del Turco nella audizione del 20 settembre u.s., all’interno del Ministero delle Finanze è tuttora impegnata una apposita struttura interdisciplinare, costituita ai sensi dell’art. 73 del d.l. 300/99, con il compito di collaborare con il ministro per curare la transizione organizzativa e definire i conseguenti aspetti operativi e tecnici.
        Questa Commissione di Vigilanza, pertanto, ha ritenuto necessario ritornare sul tema della riorganizzazione dei servizi informatici del Ministero, anche in relazione alla ormai imminente scadenza (maggio 2001) della concessione in atto con la Sogei e ha ritenuto di dover inquadrare le relative problematiche e le conseguenti ipotesi di soluzione alla luce del più complessivo disegno di unificazione dei Ministeri del Tesoro e delle Finanze.
        Sulla base delle informazioni ricevute e del dibattito svolto, la Commissione ha ritenuto di adottare, ai sensi dell’art. 50, comma 1 del Regolamento del Senato, una propria relazione, che si concretizza nel presente documento.

2) ATTIVITÀ CONOSCITIVA DELLA COMMISSIONE

        Da tutte le audizioni emerge, con chiarezza e piena sintonia, la necessità di individuare tempestivamente una linea di soluzione per una organizzazione delle attività informatiche del Ministero delle Finanze, soluzione che non può essere ottenuta attraverso né una procedura di gara «totalizzante ed indiscriminata» né attraverso la semplice proroga dell’attuale concessione alla Sogei. Al tempo stesso, in tutti gli interventi è stata fortemente sottolineata la necessità di garantire all’Amministrazione la possibilità di continuare a fruire, in maniera completa ed efficace, del know-how attualmente detenuto da Sogei, ferma restando la preventiva definizione e scorporo delle componenti di Sogei non direttamente funzionali alle esigenze del Ministero delle Finanze.

        È stato, altresì, concordemente riconosciuto che il modello di una azienda pubblica strumentale rappresenta il modello istituzionalmente corretto ed operativamente efficace per la soluzione del problema, sia come elemento di snodo «competente» verso il mercato, sia per l’autonomo svolgimento di quelle attività il cui esercizio deve essere riservato allo Stato per motivi di sicurezza e riservatezza.
        Dall’intervento del Prof. Rey emerge poi un ulteriore importante contributo al disegno della soluzione ottimale, allorché si sottolinea che essa deve assicurare il mantenimento in capo alla Amministrazione del governo strategico della evoluzione del sistema informativo e del controllo dei relativi processi di attuazione (escludendo con ciò la possibilità di attivare un nuovo rapporto concessorio).
        Un ulteriore importante aspetto, che ha costituito l’elemento portante dell’intervento del Ministro Bassanini, ma che è venuto in evidenza anche nelle audizioni del Ministro Del Turco e del Prof. Rey, è la rilevanza, per l’argomento in oggetto, dell’imminente processo di unificazione dei Ministeri delle Finanze e del tesoro e la conseguente necessità di realizzare una efficace azione di coordinamento tra la struttura che gestirà il sistema informativo delle Finanze e la Consip, società pubblica che gestisce il sistema informativo del Tesoro, che è stata a suo tempo costituita secondo un modello organizzativo e istituzionale idoneo a rispondere a problematiche per molti aspetti analoghe a quelle concernente il Ministero delle Finanze. In particolare, il Ministro Bassanini ha precisato che il Comitato di Ministri da lui presieduto ha il compito, tra gli altri, di assicurare le condizioni per l’integrazione dei sistemi informativi de due ministeri che, come per il più ampio tema dell’organizzazione degli uffici e dei flussi amministrativi, non deve risolversi in una mera giustapposizione di apparati.
        L’impostazione di un coordinamento forte e organico tra la Consip e il futuro gestore del sistema informativo Finanze costituisce, a parere della Commissione, il presupposto fondamentale per pervenire alla individuazione delle opportune sinergie conseguibili nella salvaguardia delle rispettive esigenze, e le conseguenti positive ricadute per l’amministrazione in termini di efficacia ed efficienza, garantendo al contempo la piena continuità del servizio: Al riguardo si è predisposta la nota che si allega, che riporta un’analisi degli attuali modelli organizzativi preposti alle attività informatiche del Ministero delle Finanze e del Ministero del Tesoro.
        Dalle audizioni è emerso pertanto un quadro chiaro e condiviso della linea di soluzione ritenuta ottimale: modello istituzionale di azienda pubblica strumentale; acquisizione delle risorse professionali di Sogei attualmente destinate al soddisfacimento delle esigenze del Ministero delle Finanze; necessario coordinamento con la Società Consip.
        Sul piano operativo, restano tuttavia forti preoccupazioni tenuto conto dei tempi disponibili per la concreta attuazione di tale ipotesi di soluzione entro i termini di scadenza della concessione Sogei, nella misura in cui non si è rilevata l’esistenza di un correlato progetto operativo, sufficientemente definito sul piano temporale, normativo ed economico.
        L’unica proposta con un sia pur generale taglio operativo è infatti quella, emersa nell’audizione del Ministro Del Turco, incentrata sulla trasformazione di SOSE in azienda pubblica strumentale per l’informativa, con ruolo di concessionaria e capacità operativa sostanzialmente legata alla presenza nell’azionariato di un partner tecnologico privato (Telecom Italia); tuttavia tale ipotesi incontra insormontabili obiezioni dal momento che il reitero della concessione – come emerge chiaramente dall’intervento del prof. Rey – finirebbe, al di là di ogni lodevole intenzione, per perpetuare la dipendenza per gli indirizzi strategici dell’Amministrazione dal partner tecnologico; senza contare che la originale e prioritaria missione di «Centro Studi» propria di SOSE sarebbe incoerente e potenzialmente in contrasto con quella che verrebbe ulteriormente ad acquisire con l’affidamento delle attività informatiche.
        È infine da sottolineare che la mancanza di un progetto operativo e fattibile desta nella Commissione notevoli preoccupazioni in quanto, se non si adottasse in tempi brevi una soluzione di rapida attuazione e pienamente coerente con tutti gli aspetti fin qui rilevati, si andrebbe inevitabilmente verso la proroga della Concessione Sogei per garantire la continuità del servizio, con ciò perpetuando una situazione, quella concessoria, giustamente stigmatizzata nell’audizione del Prof. Rey e incorrendo, come già avvenuto in circostanze analoghe, nella contestazione da parte della Comunità Europea, per la quale non potrebbe essere certo invocata l’imprevedibilità dell’evento e la conseguente mancanza di tempi tecnici adeguati per attuare una soluzione rispondente al dettato della normativa comunitaria.

3) INDIRIZZI DELLA COMMISSIONE

        Tenuto conto dei vincoli temporali, normativi ed economici esistenti, la Commissione ritiene che le approfondite analisi sviluppate nelle diverse audizioni e i concordanti criteri di soluzione proposti conducano naturalmente ad un progetto operativo fattibile nei tempi necessari, rispetto al quale deve essere unicamente effettuata la scelta tra due possibili assetti societari, premessa indispensabile per la riappropriazione delle funzioni di governo dell’informatica da parte dell’amministrazione finanziaria.

        Appare evidente che la soluzione posta in atto del Ministero del Tesoro attraverso la Consip viene individuata anche per il Ministero delle Finanze come la cornice istituzionale-normativa atta ad assicurare all’Amministrazione il governo strategico e operativo della materia informatica. A ciò si aggiunge il riconoscimento che le competenze, l’organizzazione e le capacità operative attualmente assicurate dalla Sogei rappresentano uno strumento di assoluta e dimostrata efficacia, che deve rimanere nella piena disponibilità del Ministero delle Finanze, senza soluzione di continuità.
        Da quanto sopra risulta che la soluzione più ovvia, immediata ed efficace consiste nell’inquadrare nella cornice istituzionale offerta dalla Consip le capacità consulenziali e operative detenute da quella parte della struttura di Sogei che oggi opera al diretto servizio del Ministero delle Finanze. Ciò naturalmente va realizzato tenendo presente la necessità, chiaramente sottolineata del Prof. Rey, di non creare frammistioni forzate ed incoerenti sul piano temporale e quindi turbative nei diversi contesti ed in particolare in ambito Consip.
        A tal fine la commissione ritiene che la soluzione proposta – che ha il pregio di non richiedere ulteriori modifiche della normativa primaria né un impegno gravante sul bilancio dello Stato, e conseguentemente offre sufficenti garanzie di essere completata in tempo utile – debba prevedere una nuova articolazione dell’assetto societario della Consip, che verrebbe a poggiare su due strutture operative, l’una corrispondente alla «divisione Tesoro» e l’altra alla «divisione Finanze».
        In altri termini la Consip, muovendosi all’interno della vigente normativa, dovrebbe:

            – estendere le proprie competenze al complesso delle attività informatiche del nuovo ministero unificato, come consentito dal proprio statuto;

            – organizzare una struttura operativa in grado di provvedere alla acquisizione del ramo di attività aziendale Sogei dedicato al ministero delle finanze, tenuto in debito conto il fatto che detta società ha accumulato un patrimonio irripetibile di esperienza e professionalità, al punto che in una ipotetica gara pubblica non avrebbe concorrenti; tuttavia occorre tenere conto, in un equilibrio bilanciato di ragioni, che il ministero costituisce l’unico acquirente possibile dei servizi resi dal predetto ramo della Sogei, quello che gli economisti chiamano regime di monopsonio, sicché si può ritenere che l’acquisto del ramo di azienda possa essere largamente compreso all’interno del corrispettivo fissato dai vigenti contratti con lo Stato;
            – organizzare il ramo Sogei in un’apposita «divisione Finanze», promuovendo allo scopo le opportune sinergie che salvaguardino al tempo stesso i livelli di autonomia che sono indispensabili per avviare il processo di riforma organizzativa dell’Amministrazione finanziaria attraverso le Agenzie, cui viene garantito l’accesso al mercato informatico solo attraverso la «divisione Finanze» (ex Sogei) della Consip.

        Le attività propedeutiche che si richiedono per attuare la predetta soluzione consistono nella definizione, in contraddittorio con Telecom Italia, del perimetro del ramo Sogei da acquisire da parte Consip e del valore del ramo medesimo.

        Sul piano meramente operativo, tenuto conto dei ristretti tempi a disposizione e volendo scongiurare il rischio di una proroga della vigente concessione Sogei, alla predetta soluzione-obiettivo si potrebbe pervenire con una diversa modalità che, sotto il profilo temporale, offre maggiori garanzie. In particolare si protrebbe prevedere una fase transitoria tra l’assetto attuale e quello di regime nella quale:

        Sogei venga scissa in due società, «Sogei pubblica» e «Sogei privata»

        Consip acquisisca la maggioranza di «Sogei pubblica»
        venga stipulato un accordo tra Consip e Telecom Italia che definisca un periodo entro il quale Consip potrà acquisire la restante quota di partecipazione.

        Si apre quindi un breve dibattito nei quali intervengono il vicepresidente Vannoni, i deputati Bruno, Cambursano e Pistone e la senatrice Thaler.

        Resta stabilito che la parte relativa alla possibilità che si dia luogo ad un regime provvisorio costituisce non parte della relazione della commissione bensì una osservazione aggiuntiva del presidente peraltro condivisa dalla commissione, che tuttavia ritiene opportuno che sia approfondita, per il suo contenuto specifico, presso le Commissioni di merito.
        Il Presidente mette quindi ai voti la proposta di relazione che è approvata all’unanimità.

        La seduta termina alle ore 14,45.

        Per quanto concerne il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, il modello organizzativo è rappresentato da una società a totale partecipazione indiretta del Ministero, costituita appositamente nel contesto della riserva allo Stato di talune «specifiche attività informatiche in materia di finanza e contabilità pubblica» (D.Lgs. 19 novembre 1997 n. 414, art. 1).
        In attuazione del decreto legislativo, il DM 22/12/97 ha affidato alla società (a totale partecipazione del Ministero del Tesoro), che veniva individuata nella Consip, compiti di servizi informatici dell’Amministrazione, precisando che essa ha «mera ed esclusiva funzione di servizio per lo Stato» e svolge «le attività informatiche riservate allo Stato» (DM 17 giugno 1998).
        Di recente, poi (DM 24 febbraio 2000), il Ministero ha affidato alla Consip, l’assistenza nella pianificazione e nel monitoraggio dei fabbisogni di beni e servizi delle Pubbliche Amministrazioni e la stipula delle convenzioni per l’acquisto dei beni e sevizi a norma dell’articolo 26, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (che vincola il fornitore ad accettare, a prezzi e condizioni predeterminate, ordinativi di forniture dalle PP.AA.), nonché la realizzazione e la gestione del sistema di controllo e verifica dell’esecuzione delle convenzioni medesime, anche attraverso soluzioni organizzative, servizi informatici, telematici e logistici necessari alla compiuta realizzazione del sistema stesso, attesa la necessità di realizzare il monitoraggio dei consumi ed il controllo della spesa pubblica con l’uso di nuove tecnologie e con soluzioni organizzative innovative e segnatamente attraverso strumenti di «Information Technology». La Consip può pertanto considerarsi come un organo indiretto del Ministero del Tesoro.
        Significativa, è, al riguardo, la circostanza che, sempre in applicazione del predetto disegno di legge, la Consip sia «equiparata» alle PP.AA., e sia essa stessa dichiarata «amministrazione aggiudicatrice» (DM 22 dicembre 1997).
        Per quanto concerne il Ministero delle Finanze, il modello organizzativo nel settore informatico adottato dall’Amministrazione deriva direttamente da un processo di autorganizzazione dell’Amministrazione finanziaria che ha portato alla adozione di un modello organizzativo implicante la possibile devoluzione ad una struttura esterna della gestione informatizzata della Anagrafe tributaria.
        Tale processo di autorganizzazione è stato promosso dalla legge 413/91, che, compiendo una scelta rilevante rispetto al passato ha previsto la «possibilità « che il sistema informatico sia affidato in concessione a «società specializzate aventi comprovata esperienza pluriennale nella realizzazione e conduzione tecnica di sistemi informativi complessi».
        Il processo venne poi portato a compimento dal DM 13 aprile 1991 che, descrivendo le attività che possono essere affidate in concessione, precisa che le stesse sono svolte dalla concessionaria «in sostituzione dell’Amministrazione». Esse debbono, pertanto, qualificarsi come pubblica funzione, nel senso precisato dall’art. 357 Codice penale, in quanto concorrono alla formazione della volontà della P.A.
        Il modello organizzativo è quindi attualmente imperniato sulla attività di una struttura esterna, che agisce in sostituzione della Amministrazione. Il DM 13 aprile 1991 e, soprattutto, la convenzione di concessione stipulata in pari data, hanno messo a punto il processo di autorganizzazione così delineato, sancendo uno stretto collegamento tra Amministrazione e struttura esterna. Questa è qualcosa di diverso e di più di una impresa di «outsourcing»: è lo strumento operativo dell’Amministrazione per tutto quello che attiene al sistema informativo, definito quale «componente essenziale della organizzazione della Amministrazione finanziaria».
        Lo strumento operativo ha totale autonomia tecnica, mentre è sottoposto al potere di direzione dell’Amministrazione per quanto concerne gli obiettivi da conseguire di volta in volta e ad un sistematico controllo sulla sua azione.