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COMMISSIONE PARLAMENTARE PER
LA SEMPLIFICAZIONE DELLA LEGISLAZIONE

Mercoledì 20 maggio 2009
22a Seduta
Presidenza del Presidente
Andrea PASTORE

La seduta inizia alle ore 14,10.


MATERIE DI COMPETENZA

Esame della proposta di relazione sullo stato di attuazione del procedimento per l'abrogazione generalizzata di norme di cui all'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246. (Esame e rinvio)


Il PRESIDENTE ricorda che ai sensi dell'articolo 14, comma 21, della legge, n. 246 del 2005, la Commissione è chiamata a verificare periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l'abrogazione generalizzata di norme di cui allo stesso articolo 14 (c.d. procedimento "taglia-leggi") e a riferirne ogni sei mesi alle Camere.
La proposta di relazione in titolo è stata redatta dai relatori incaricati, il deputato Della Vedova e la senatrice Leddi, sulla base delle risultanze dell'indagine conoscitiva condotta dalla Commissione in questi mesi, delle relazioni e dei dati pervenuti dai Ministeri e dai Dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché degli approfondimenti condotti nell'ambito di un seminario di studio, organizzato dalla Commissione coinvolgendo alcuni docenti universitari su questioni di carattere tecnico-giuridico connesse alla fase dia attuazione del procedimento "taglia-leggi".
Da la parola ai relatori per l'illustrazione della proposta di relazione, che è frutto di un lavoro condiviso da tutte le forze politiche presenti nella Commissione.
La senatrice LEDDI ripercorre i contenuti fondamentali della proposta di relazione. Nella prima parte sono sintetizzate le politiche di semplificazione attuate in Italia nell'ultimo decennio, con particolare attenzione al procedimento per l'abrogazione generalizzata di norme previsto dalla legge n. 246, alle più recenti linee evolutive e ai temi di dibattito manifestatisi nell'attuale legislatura. Nella seconda parte si riferisce sinteticamente delle politiche di semplificazione introdotte a livello regionale e in sede comunitaria e si offre qualche spunto. Nella terza parte si dà conto dello stato di attuazione del procedimento per l'abrogazione generalizzata di norme di cui all'articolo 14 della legge n. 246, quale emerge sia dalle informazioni e dai dati forniti alla Commissione dai Ministeri e dai Dipartimenti, sia dall'indagine conoscitiva svolta. Infine, nell'ultima parte sono formulate alcune considerazioni conclusive unitamente ad alcune proposte.
La Commissione è ben consapevole che lo strumento della "ghigliottina" ha suscitato e continua a suscitare perplessità, anche sotto il profilo della sua legittimità costituzionale. Tuttavia, è bene ricordare che tale strumento è stato introdotto attraverso un emendamento di iniziativa parlamentare al disegno di legge di semplificazione per il 2005, appoggiato dal Governo e sul quale si è raccolto un consenso pressoché unanime delle forze politiche presenti in Parlamento.
E’ inoltre indubbio – e riconosciuto anche dagli stessi detrattori – che la prima fase del procedimento taglia-leggi, conclusasi nel dicembre 2007, ha consentito, per la prima volta in Italia, di raggiungere un obiettivo di grandissima rilevanza: il censimento da parte del Governo degli atti normativi primari in vigore nel nostro Paese. Probabilmente senza le conseguenze derivanti dalla “ghigliottina”, le Amministrazioni di settore non si sarebbero mai attivate.
La ricognizione delle disposizioni legislative statali vigenti ha fornito la base conoscitiva necessaria per le successive fasi del procedimento "taglia-leggi". La seconda fase - che si dovrà concludere entro il 16 dicembre 2009 - è sicuramente la più delicata e non appare priva di aspetti problematici.
Come emerge dalle relazioni trasmesse alla Commissione in questi mesi, le Amministrazioni sono state tutte impegnate in un approfondita attività di verifica delle disposizioni legislative di loro competenza. Pressoché tutte le Amministrazioni hanno ultimato l'individuazione degli atti normativi primari anteriori al 1970 da mantenere in vigore; molte hanno provveduto anche ad elaborare un elenco delle leggi, sempre anteriori al 1970, da abrogare e hanno individuato i settori di possibile intervento per una attività di riordino e di riassetto normativo. Alcune Amministrazioni sono state particolarmente virtuose e stanno approntando codici di settore con l’obiettivo di unificare e riordinare tutti gli atti normativi di loro competenza.
Il Dipartimento per la semplificazione normativa presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ha svolto un ruolo di coordinamento e di stimolo, garantendo quell'uniformità di indirizzi necessaria in un'operazione così delicata e complessa. Nonostante la complessità del meccanismo e le diverse sensibilità manifestate dalle Amministrazioni al riguardo, soprattutto per le norme definite pluri-despote (cioè rientranti nella competenza di più Amministrazioni), sono stati raggiunti risultati pregevoli.
Come ha avuto modo di sottolineare il Ministro per la semplificazione normativa nel corso della sua audizione del 19 maggio 2009, c'è chi ha lavorato con maggiore dedizione, chi con qualche difficoltà. Tuttavia la ricognizione è stata effettuata con rigore ed in tempi ragionevoli, e si è ormai giunti alle ultime battute di questa seconda fase. Sulla base dei dati provvisori, aggiornati al 15 maggio 2009, dovrebbero essere confermati in vigore meno della metà degli atti normativi primari oggetto di ricognizione.
Rimangono alcune questioni aperte e alcuni nodi di carattere tecnico-giuridico che devono essere sciolti prima della predisposizione degli schemi di decreti legislativi ex articolo 14, comma 14, della legge n. 246. Uno dei punti di maggiore criticità del meccanismo "taglia-leggi" è rappresentato dalla previsione di alcuni settori dell'ordinamento esclusi dal meccanismo della ghigliottina. La delimitazione delle disposizioni legislative sottratte al meccanismo di abrogazione automatica appare non sempre agevole: si consideri, ad esempio, l’opportunità o meno di considerare in ‘materia previdenziale’ o ‘assistenziale’ ogni disposizione di legge che preveda aiuti o sussidi in favore di determinate categorie di soggetti. In questi casi, l’effetto abrogativo ricondotto al dispositivo ‘taglia-leggi’ rischia di estendersi a disposizioni a pieno titolo rientranti fra le norme escluse dalla caducazione (con conseguente illegittimità per eccesso di delega del decreto legislativo), oppure, all’inverso, di non ricomprendere disposizioni suscettibili di abrogazione, ‘sviando’ il processo di semplificazione dalle direttive tracciate dal legislatore delegante. In una prospettiva de iure condendo, nella proposta di relazione si auspica che venga progressivamente ridotto il novero dei settori esclusi o che almeno si converta, con una nuova delega, l'elenco di tali settori in princìpi e criteri direttivi per l'adozione dei decreti legislativi. Un secondo aspetto problematico riguarda le disposizioni vigenti nelle materie riconducibili alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. Nella proposta di relazione si fa presente che sarebbe preferibile sottrarre alla discrezionalità del legislatore delegato il rispetto dell'articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e stabilire espressamente che nelle materie appartenenti alla legislazione regionale, le disposizioni normative statali, che restano in vigore ai sensi della citata legge n. 131, continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione fino alla data di entrata in vigore delle relative disposizioni regionali. In questo senso sembra muoversi peraltro il disegno di legge recante "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile", attualmente all'esame del Senato. Riguardo al contenuto dei decreti delegati, in base all'articolo 14 della legge n. 246 essi potrebbero limitarsi ad una indicazione puntuale delle disposizioni anteriori al 1° gennaio 1970 da mantenere in vigore, oppure spingersi anche ad un riassetto. Nella proposta di relazione si suggerisce al Governo di attenersi alla prima opzione, limitandosi, in questa fase, all'elencazione delle disposizioni anteriori al 1° gennaio 1970 da mantenere in vigore, anche al fine di superare i dubbi di costituzionalità rivolti dalla dottrina nei confronti della seconda opzione, sotto il profilo della indefinitezza dell'oggetto della delega. Del resto già l'individuazione, entro il 16 dicembre 2009, delle disposizioni legislative da salvare rappresenterebbe un risultato di tutto rispetto ai fini dello sfoltimento della legislazione e della complessiva conoscibilità dell'ordinamento vigente e renderebbe sicuramente più agevole la successiva operazione di riordino o riassetto delle legislazioni di settore. D'altra parte, a seguito della modifica del comma 18 dell'articolo 14 della legge n. 246, operata dall'articolo 13 della legge n. 15 del 2009, il Governo dispone di ulteriori ventiquattro mesi per l’emanazione di decreti legislativi di riassetto. Per quanto riguarda l'adozione di disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi, entro i due anni successivi alla data dell'entrata in vigore di questi ultimi, particolarmente problematica sarebbe la loro configurazione qualora essi mirassero a ripristinare disposizioni anteriori al 1° gennaio 1970, della cui necessità ci si fosse resi conto dopo l'adozione dei decreti legislativi. Tale "ripescaggio" solleverebbe problemi applicativi di non lieve portata, per l'arco temporale tra l'intervenuta abrogazione e l'eventuale successivo ripristino di una disposizione. Nella proposta di relazione pertanto si auspica, de iure condendo, un differimento dell'entrata in vigore della “ghigliottina” alla data di scadenza del termine per l'emanazione dei decreti correttivi.
Un'ulteriore questione riguarda il rapporto tra delega ‘taglia-leggi’ ed eventuali deleghe di riassetto normativo settoriale che dovessero intercorrere, con propri princìpi e criteri direttivi, nell'arco temporale sino all'adozione dei decreti legislativi di riordino e di riassetto ex legge n. 246. Molti Ministeri tendono a realizzare la riforma nel proprio settore con una delega amplissima che non contiene, però, anche princìpi di riordino. Nonostante gli sforzi del Dipartimento per la semplificazione normativa per esercitare, in concreto, un ruolo di coordinamento, resta pur sempre il rischio che tali deleghe di riforma di settore in qualche modo "sfuggano". Sarebbe pertanto opportuno che il Parlamento vigilasse riconducendo tali deleghe anche ai princìpi e criteri di cui all’articolo 20 della legge n. 59 del 1997, come riformata nel 2005. In tal modo, sarà possibile ottenere un riordino coerente, con criteri omogenei per tutti i settori.
Altro aspetto problematico riguarda il rapporto tra l'effetto ghigliottina che interverrà sulle disposizioni legislative e la normativa di rango secondario che, pur non sottostando al meccanismo taglia-leggi, potrebbe essere indirettamente interessata per il venir meno di previsioni legislative che costituiscono il fondamento di poteri regolamentari vigenti. Più in generale, si pone il problema del raccordo tra il riassetto di livello legislativo e quello del corpus di norme regolamentari, non contemplato dal meccanismo "taglia-leggi". Anche in questo caso potrebbe essere utile e opportuno uno sforzo ulteriore, non previsto dalla legge n. 246, ma comunque consentito dall'ordinamento: il comma 3-bis dell'articolo 20 della legge n. 59 del 1997, prevede infatti che il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completi il processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e semplificandole. Si ricorda poi che nel disegno di legge n. 1441-bis-B, all'articolo 5, è prevista la possibilità per il Governo di procedere al riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita ed alla espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete. Ciò dovrebbe consentire un periodico riordino basato su linee direttrici analoghe a quelle individuate per il meccanismo taglia-leggi.
Oltre alle questioni di carattere generale appena evidenziate, la proposta di relazione affronta una serie di nodi di carattere più prettamente tecnico-giuridico.
Ci si chiede se il procedimento "taglia-leggi" abbia ad oggetto atti normativi o disposizioni. L'articolo 14, comma 14, della legge n. 246 fa riferimento alle "disposizioni statali vigenti" e non alle leggi o agli atti normativi primari. Tuttavia, sembrerebbe ammissibile l'elencazione nei decreti legislativi degli atti normativi statali di rango primario che si intende mantenere in vigore, salvo il caso in cui di un atto si ritengano vigenti e quindi da "salvare" solo alcune limitate disposizioni. Per quanto attiene alla concreta configurazione del decreto legislativo o dei decreti legislativi ex articolo 14, comma 14, sarebbe auspicabile che l'elencazione delle disposizioni o degli atti da mantenere in vigore avvenisse per materie o settori omogenei (ad esempio per ambiti di competenze ministeriali o secondo l'elenco delle materie legislative di cui all'articolo 117 della Costituzione).
Il secondo nodo attiene alla questione se sia sufficiente sottrarre all'abrogazione la sola legge di conversione o anche il decreto-legge da questa convertito. Senza voler ripercorre il dibattito teorico sul rapporto tra decreto-legge e legge di conversione, nella proposta di relazione si suggerisce di confermare la vigenza di entrambi gli atti almeno nel caso in cui siano stati approvati, in sede di conversione, emendamenti che incidono, modificandole, sulle disposizioni del decreto.
Un altro nodo riguarda le norme di rinvio: molte leggi, soprattutto quelle più risalenti, sono ancora utilizzate soltanto perché sono oggetto di rinvio da parte di altre disposizioni. L'indicazione che viene data nella proposta di relazione è che, in caso di rinvio fisso, la norma oggetto di rinvio può essere abrogata: per dottrina e per giurisprudenza pressoché unanimi, infatti, il rinvio fisso resta valido anche rispetto a norme abrogate in quanto in questo caso il legislatore, anziché formulare un certo testo, si appropria di una disposizione normativa già formulata, che assume nella sua materialità linguistica. Nel caso di rinvio mobile, invece, gli effetti ci sarebbero, perché il rinvio mobile registra le modifiche subite nel tempo dalla disciplina oggetto del rinvio.
L'ultimo nodo attiene all'inclusione o meno dei decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni a statuto speciale nel procedimento delineato dall'articolo 14 della legge n. 246. Dal momento che tali decreti sono ritenuti pacificamente fonti atipiche, a competenza separata e riservata, in quanto adottati con apposito procedimento nel quale interviene una commissione paritetica Stato-Regione, essi dovrebbero ritenersi automaticamente sottratti al meccanismo taglia-leggi. Tuttavia potrebbe essere prudente per il Governo includerli (con valore meramente ricognitivo) nei decreti legislativi contenenti gli elenchi di norme destinate a sopravvivere. L'inclusione negli elenchi si renderebbe, peraltro, necessaria nel caso dei decreti riguardanti la Valle d'Aosta, dove, sino alla legge costituzionale del 23 settembre 1993, n. 2, l'attuazione dello Statuto è avvenuta con semplice legge dello Stato, senza una procedura "rinforzata".
La proposta di relazione si sofferma quindi sul ruolo del Parlamento nel processo di semplificazione, prospettando la possibilità di approdare, da una parte, all’istituzione di una sessione parlamentare per l’esame dei provvedimenti di semplificazione, inizialmente introdotta in via sperimentale, senza intervenire con immediatezza sui regolamenti parlamentari, dall’altra, al rafforzamento dei poteri della stessa Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione.
Sotto questo profilo si potrebbe pensare ad uno stretto collegamento tra l’attività della Commissione e il “Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione”, che il Governo è chiamato ad approvare annualmente. Il Piano è, infatti, uno degli strumenti di pianificazione strategica del Governo: individua i principali obiettivi di semplificazione e qualità della regolazione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere ed i tempi necessari al loro conseguimento; fornisce, inoltre, un quadro unitario del complesso delle iniziative normative e amministrative adottate dal Governo, che hanno un forte impatto sulla semplificazione. Appare ragionevole prevedere, almeno sui testi normativi che si possono ritenere, in un certo senso, mutuando una terminologia tipica della sessione di bilancio, “collegati” al Piano d’azione, una particolare configurazione procedimentale in cui venga assegnato alla Commissione bicamerale un effettivo potere di intervento nel procedimento legislativo e/o di controllo e indirizzo. Inoltre si potrebbero individuare forme di collaborazione stabile tra la Commissione bicamerale e il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, prevedendo che la Commissione stessa venga continuamente resa partecipe degli aggiornamenti operati dal Governo in ordine alla rivisitazione intrapresa in materia di analisi di impatto della regolamentazione (AIR), attività che non ha ancora assunto in Italia, nell’ambito degli strumenti di better regulation, il rilievo che le compete.
Si potrebbe inoltre studiare un coinvolgimento in sede consultiva della Commissione bicamerale su quei progetti di legge finalizzati alla semplificazione del quadro vigente, ovvero volti a creare nuovi soggetti amministrativi e/o procedure.
Tutte queste proposte di rafforzamento dei poteri della Commissione presuppongono necessariamente una riforma del regolamento del Senato per quanto attiene alla disciplina del numero legale per le attività delle Commissioni bicamerali in sede consultiva. L'attuale quorum richiesto, pari alla maggioranza dei componenti della Commissione, paralizza di fatto l'attività di questi organismi, non consentendo loro di svolgere il loro ruolo istituzionale.
Un'ultima notazione viene fatta nella proposta di relazione riguardo al progetto "Normattiva" al quale il procedimento "taglia-leggi" appare intimamente connesso. Si sottolinea in particolare l'importanza della creazione di una banca dati pubblica e gratuita, per i cittadini, per le persone giuridiche, le imprese e gli operatori del diritto, per coloro i quali si servono delle norme per esercitare la loro attività professionale, nonché per gli interpreti del diritto, i giudici. La realizzazione di tale progetto comporterà un importante progresso in termini di certezza del diritto e fornirà anche un fondamentale strumento per il costante riordino e per la semplificazione della legislazione.

Il deputato DELLA VEDOVA si associa alle considerazioni svolte dalla senatrice Leddi. Si sofferma, in particolare, sulle proposte di rafforzamento del ruolo della Commissione rilevando come questa potrebbe trarre aiuto dall’attivazione di una sorta di “sportello”, deputato ad acquisire i contributi e le osservazioni delle categorie interessate dalla normativa di settore (mondo imprenditoriale, rappresentanti delle professioni, dei consumatori), ma anche dei singoli cittadini, nell’ambito di un osservatorio chiamato a svolgere una continua attività di monitoraggio. Detta attività potrebbe essere finalizzata alla predisposizione di indirizzi al Governo sull’attività di disboscamento e riordino connessa al meccanismo taglia-leggi, nonché, in una prospettiva più ampia, all’attività consultiva della Commissione sugli schemi dei decreti legislativi ad essa trasmessi ai sensi della legge n. 246 del 2005 e sui progetti di legge sensibili per il tema della semplificazione, che le Presidenze delle Camere potrebbero assegnare alla Commissione stessa per il parere.

Il PRESIDENTE ringrazia la senatrice Leddi e il deputato Della Vedova per l'approfondito lavoro svolto e si associa all'apprezzamento per la qualificata consulenza tecnica fornita dagli Uffici. Rinvia il seguito dell'esame della proposta di relazione in titolo ad altra seduta.

La seduta termina alle ore 14,50.